家庭居室适老化改造机制研究

胡菁兰

摘 要：近年来，我国老龄化进程不断加快，其中上海已成为中国人口老龄化最严重的地区，加之居家养老始终是多数老年人的意愿，现存大量既有住宅成为老年人居家养老生活的载体。但目前既有住宅，特别是多层旧住宅老旧且适老化程度低，给老年人的人身安全与心理健康带来不利影响，老年人家庭居室适老化改造问题不容忽视。以上海地区2012年以来的居室适老化改造为研究对象，紧紧围绕最亟须解决的家庭适老化改造资金供需缺口庞大、政府资金投入远远不足的核心难点问题，创新性引入养老金融手段，广泛动员社会资本参与，通过政府资金，巧妙利用金融杠杆效应，引导社会资本流向养老服务行业。

关键词：家庭居室;适老化改造;主要困难;改造建议

中图分类号：C913.6        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）07-0138-02

一、背景

依据《上海市老年人口和老龄事业监测统计调查制度》统计，截至2017年12月31日，上海全市户籍人口1 456.35万人。其中，60岁及以上老年人口483.6万人，占总人口的33.2%。上海的老龄化水平已严重超过联合国标准，已是中国户籍人口老龄化最严重的地区，33.2%的老龄化比例，远超排名第二的北京（23.4%）和第三的天津（23.35%）。银发浪潮汹涌而至，给家庭和社会的养老功能带来严峻的挑战。

在我国，老年群体的养老方式主要分为居家养老和机构养老两种基本类型。对上海市老年人的长期追踪调查（1998—2013年）显示，“居家养老始终是多数老年人的意愿，即使是在生活自理能力下降时，这一趋势仍然没有发生改变。”居家养老，需要考虑到老年人居室的安全性、便利性和舒适性，而既有的传统小区和住房已经满足不了老年人口日益增长的养老需求，比如无障碍设施缺失、电梯缺失、卫浴空间安全性辅助设施欠缺、报警求助及标识系统不完善等，老年人居住空间缺乏对生活习惯和宜居需求的考虑，存在摔、滑、绊、掉等安全隐患。根据卫生部《老年人跌倒干预技术指南》显示，我国每年有4 000多万老年人至少发生1次跌倒，其中有一半发生在家中。因此，进行适老化改装具有迫切性和必要性。

二、政策以及改造情况

（一）政策

自2012年起，上海市面向“低保困难老年人家庭”开展了公共财政埋单改善住房的试点，将低保困难老年人家庭的住房适老化改造工程纳入市政府实事，使特定人群住房的适老化改造工程从公益项目变成了公共服务。在《2012年市政府要完成的與人民生活密切相关的实事》中第三点明确提出，“为1 000个低保困难老年人家庭提供居室适老改造服务。”市财政每年安排2 000万元资金用于1 000户低保困难家庭的住房改造，每户平均获得支持资金 2 万元（上海市政府网站）;本项目由市民政局牵头，并通过邀标的方式选择技术支持单位，协助开展培训、咨询、督导和评估等工作。各区县民政局（老龄办）是本辖区“适老性”改造项目的责任主体，接受市民政局的指导和监督。

项目在2012年和2013年列入市政府实事项目，为进一步构建本市“9073”养老服务格局，提供了强有力的家庭支撑，得到受助老年人的普遍欢迎和好评。2014年开始，创新政府主导、社会参与、各方协同的新模式，由市民政局指导，市老年基金会和市慈善基金会具体承办，区县老龄办等积极配合，每年完成1 000户低保困难老年人家庭居室适老性改造，这一新型为老服务模式，为社会组织参与为老服务提供了平台。

（二）改造情况

随着家庭收入水平差距逐渐加大，高收入阶层居民占据重要的公共资源和良好的交通区位，中低收入者部分被推向城市的外围，大部分老年人则被挤压在设施陈旧的里弄住宅区和公房住宅区中。由于里弄住宅区和公房住宅区形成较早，当时的社会经济条件使得住宅区的物质空间已难以满足当前老年人的生活需求，适老改造势在必行。据上海市住房保障和房屋管理局统计数据，至2011年底，上海市住宅总面积为5.5亿m2，其中住宅建设标准较低的里弄和公房住宅区约占36%。根据对上海市中心城区的抽样调查，在忽略自然死亡和迁居的前提下，到“十三五”末期，上述城区的既有住宅中将有接近150万户60岁以上的老年人家庭，其中包括超过32万户80岁以上的老年人家庭，构成庞大的住宅适老化需求。以上的需求很明显不可能通过每年1 000户的“适老性改造”方式得以解决。

三、主要困难

老年人家居适老化改造面临着多种困难，比如政策法规不健全，市场开发不足，产业链尚未形成，适老化改造项目种类少，改造方式和内容单一等等。但最主要的问题是融资渠道单一，资金是老人最担心的问题，同时也是制约适老化改造的最大因素。根据于一凡教授和陈金平院士做的一项关于上海市既有住宅适老化改造的调查问卷中，大多数老年人认为有适老改造的必要。另外，不论是里弄、公房还是商品房的老人，认为资金问题是改造的最大困难的意见，占了最大比例。

四、建议

针对最关键的资金难题，建议开发和建立多渠道的融资机制和融资途径。引导社会资本，推动形成老楼加装电梯管理服务的市场化机制。让个人、政府和社会力量如企业各自承担一部分费用，既减轻低收入老人的负担，同时缓解财政压力。因此，设计了以下两种方案。

方案一，为参与的社会组织设计了一个营利模式。首先，政府指定一个特殊目的机构/公司即SPV，SPV通过证券市场筹集资金，聘请证券经营机构即证券承销商来帮助其公开发行、销售证券。同时，委托信用评级机构对证券发行人和证券信用进行等级评定，就证券的信用状况独立、公正地发表意见，如实表述投资者按时获取利息和收回本金的可能性;然后金融交易中购入金融工具融出资金的所有个人和机构即投资者，购买证券，将资金投入养老改造服务项目;SPV将筹措到的资金支付给装修公司或建筑团队，接受过适老化改造的老人对剩余1/3的费用分期付款，可以设置还款期限，比如两年，这样每月分摊下来只需要付100多元钱（假如改装费是1万元的话，当然，也可以根据不同老人的实际需求推出3 000元、6 000元的装修套餐，提供多样化选择）。由政府委托的专门服务机构按期收取费用，再将这些资金交由信托机构进行管理。信托机构对这些资金进行管理，可以在金融市场进行投资，并将资金收益还给投资者，这样，就形成了稳定的现金流回报。

方案二，向投资人借款，由国家财政补贴利息。当利息高过一般无风险利率时，对投资人来说将具有很大的吸引力。由政府出面，向投资者借款来支持该项目，可将借款利率制定得略高于一般理财产品，以吸引投资者。政府只负担利息，会用较少的财政资金带来更多的融资，这样的杠杆效应将解决适老化改造的资金的燃眉之急。对于有能力自己支付改造费用的老人来说，分期支付减小了消费压力，也不存在自己支付贷款利率的问题，会让老人愿意接受适老化改造计划。

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