完善高校内部控制体系的思考——借鉴档案管理工作思路

志伟（北京工业大学档案馆 北京 100124）

一、引言

2012年11月29日，财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，将内部控制定义为“单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控”。同时要求全国范围内所有行政事业单位自2014 年1 月1 日起实施该《规范》，这意味着行政事业单位内部控制体系建设工作的全面正式启动。2014 年10 月23 日，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。”更是将内部控制工作提升到一个前所未有的战略新高度，标志着行政事业单位内部控制工作已进入到法治保障、制度配套、科学规范的新发展阶段。

对于高校来讲，内部控制体系建设更是有着十分重要的实践意义，从其核心功能进行分析，既能完善高校自身治理结构、提高治理能力、规范权力运行，真正实现“制度优先”“依法依规治校”；又能突出工作重点环节和关键技术标准，明晰机构、人员责任和各项业务流程要求，并预防各类风险；还能促进人、财、物、信息等各项资源有机整合，不断提升管理效能。因此，内部控制体系建设是高校各项工作开展所必需的生命线。

二、高校内部控制体系的现存问题

经过多年的发展，我国高校内部控制体系建设已经取得了长足进步，高校内部治理结构逐步完善、运行机制日趋规范、制度体系不断健全、工作方法日益丰富，但面对复杂多变的内外部客观环境，高校内部控制体系仍存在以下急需改进的问题。

（一）内部控制体系的覆盖面有限。目前高校主要的内部控制活动仍集中在预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理六大传统经济活动领域，并未涵盖同样作为高校工作重点的招生管理、教学管理、后勤保障、国际交流等业务范畴，存在一定的局限性。虽然有些高校也在着手探索将内部控制体系实施范围逐步扩大，但由于缺少有效的工作抓手和充足的成功经验，加之高校内部控制建设牵头部门多是审计或财务部门，其对于其他相关职能部门的业务运行规律缺乏深入了解，致使实际工作效果并不明显。

（二）内部控制体系的整体性不足。第一，内部控制体系存在条块分割的问题。虽然《行政事业单位内部控制规范（试行）》将内部控制划分为单位和业务两个层面，并从岗位设置、工作程序等维度提出了较为详尽的实施要求，但在工作实务中，不少高校的内部控制工作往往更加关注具体业务环节，缺少校级层面的统一规划和统筹协调，且存在部门权责接口不清晰的问题。第二，内部控制工作体系存在重结果、轻过程的整体布局缺陷。自2016 年6 月财政部发布《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》以来，不少高校已将基础评价作为自身内部控制体系建设的重点内容，每年仅围绕内部控制评价报告的编制开展相关工作，而对内部控制日常建设工作关注不足，例如，编写的内部控制手册中虽然控制目标、控制措施、控制证据等要素一应俱全，但过于强调形式上的流程列举，忽视执行频率、执行效果评估等具体细节要求，实际工作指导意义不强；开展的风险评估活动很多流于表面，提炼出的风险问题过于宏观、抽象，缺少科学的定性和定量分析，风险应对有效性自然无法发挥；欠缺深入的体系评审和问题挖掘，未明确内部控制体系整体优化方向等。第三，内部控制工作配套资源有限，与业务工作之间的界限划分不甚清晰。以资产采购管理为例，由于高校岗位设置受编制数量限制，除高校国有资产管理部门外，其他各二级机构往往只有一名资产管理员，按照岗位职责要求，需要承接本部门采购申请、采购开展、资产验收、资产保管等全流程工作，与内部控制不相容岗位设置的工作原则不符，但在高校现实工作中，当业务要求与内部控制要求不一致时，囿于客观条件限制，首要考量因素往往是业务要求能否实现，内部控制体系的整体性和效益性自然无法充分体现，这也对内部控制相关岗位工作人员正确履行职责、选择职业生涯发展路径和提升综合能力等方面产生了一定影响。

（三）内部控制文档体系建设方面存在短板。在目前的高校内部控制体系中，文档体系建设工作长期不受重视，文档的价值不能充分发挥，主要表现在：第一，在内部控制文档形成方面，缺少科学的体系策划，尚无统一的制度规范和技术标准，也欠缺有效的归集渠道和管理程序。第二，在内部控制文档应用方面，不同年度、不同类型的文档之间欠缺足够的联系和呼应，文档深入挖掘和相互之间借鉴的工作力度明显不足。

（四）内部控制工作的信息化水平不高。目前，不少高校尚未开发出集中、统一的内部控制核心数据库及综合管理信息系统。各层次、各类别的内部控制信息广泛分布在资产、采购、合同、基建、财务、人事等各分项业务管理系统中，并按照不同的规律要求运行；此外，由于现有的各分项业务管理系统在建设之初，缺少全盘统筹设计和规划，是由不同的服务商进行开发，遵循的技术标准并不一致，致使各系统相互之间的接口十分复杂，不兼容现象较多，无法充分实现各类工作信息的自动流转和有效汇集，同时也缺少电子签章等自动授权、审批工具，给后续的内部控制工作信息充分利用带来了不小的难题。

三、高校内部控制与档案管理

针对上述问题，迫切需要进行科学分析以找到合理的解决方法。本文认为，在众多的客观因素中，理论支持体系相对缺失，对高校内部控制体系建设产生的负面影响不容忽视。

目前，《行政事业单位内部控制规范（试行）》是高校开展内部控制体系建设的主要依据，其在制定时主要参考了COSO 委员会于1992 年发布的《企业内部控制——整合框架》中关于控制环境、风险评估、信息与沟通、控制活动、监督活动等相关思路，从风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督等维度对行政事业单位内部控制工作进行要求。然而，COSO 报告主体内容植根于企业，且更适合已具备一定内控工作基础（如经营规模、组织架构、报告程序、资源管理等）的企业，而高校与企业在功能定位、目标规划、服务对象、资源运作方式等方面存在明显差异，导致高校内控工作指导依据与现实工作需求之间匹配度不高。从本质上讲，肩负着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新、国际交流合作五大重要职能的高校更需要构建一个包含多重学科知识在内的、符合自身实际的综合性内部控制理论支持体系，在这其中，哲学、法学、教育学、管理学、经济学、社会学等传统重点学科必不可少，而档案管理学的作用同样值得深入探讨。

档案管理是指对各类档案实体、档案信息进行有效管理的活动，一般包括档案收集、整理、保管、利用、鉴定、销毁等工作环节。从定义上分析，档案管理似乎与内部控制相关性不大，但相关研究发现，档案管理与内部控制之间存在着紧密联系。如覃兆刿、罗琴（2012）发现，企业档案管理对企业凭证信息的合目的控制及其“知识监控体系”的特征，与企业内部控制强调对象运动过程“可溯性”和“可验证性”的功能诉求相关联，决定了企业档案工作与企业内部控制活动必然相互作用、相互影响。张倩、徐拥军（2014）研究发现，档案管理对企业内部控制具有监督控制、证明备查、记录参考等作用；企业内部控制影响档案管理，使其重新发现价值、转变管理模式、提升管理水平。徐拥军、张馨艺（2018）发现，档案管理与企业内部控制的关系密切，强化档案管理能够在一定程度上推动企业内部控制的发展，二者是相互促进、良性互动的关系。

由此可见，适度借鉴档案管理的工作思路和方法，将其有效应用到内部控制体系建设中，可促进高校内控体系的发展，同时也为完善高校内部控制体系提供了新的研究方向。

四、借鉴档案管理工作思路，完善高校内部控制体系

（一）以档案管理的归档工作为起点，不断扩大内部控制工作实施范围。《高等学校档案管理办法》（中华人民共和国教育部令第27号）明确规定了各类文件材料的归档范围及划分类别，提出了十一大类应归档的文件材料。同时，各高校又结合工作实际对上述文件实施要求进行了细化，形成了具有自身特色的归档体系和保管期限，基本上覆盖了党政管理、教育教学、招生就业、科学研究、对外交往、社会服务、经济活动等各个方面，记录了高校发展的各类重要信息，这也为高校内部控制体系建设工作向更为宽广的范围拓展奠定了坚实的支撑基础。

一方面，高校应在准确掌握科学工作规律的基础上，合理借助现有档案管理归档要求和归档渠道，将预算、收支、政府采购、资产管理、建设项目、合同管理六大传统内控活动以外的各项关键职能业务工作的开展运行材料收集全、整理细；另一方面，高校应适时将后端文件材料收集整理工作引申过渡到前端各项关键内部控制点和关键内部控制活动挖掘上来，从各类关键职能业务材料中深入梳理、分析其中蕴含的内部控制要素和管理要求，探索不同业务在内部控制方面的运行规律，借此凝练、开拓新的内部控制工作方向，真正做到以点到面，由浅入深，从后至前，将内部控制工作向传统六大业务领域之外持续拓展，逐步实现内部控制体系在高校内部的业务全覆盖。

（二）领悟档案管理的“三纳入、四同步”工作要求内涵，不断提高内部控制体系的整体性。“三纳入”“四同步”是目前高校档案管理工作的整体指导性原则，为高校档案工作的平稳有序发展提供了有力的支撑。“三纳入”是指需要将本单位的档案工作纳入单位工作的计划，纳入管理制度，纳入有关人员的职责范围。“四同步”是指本单位在布置、检查、总结、验收各项工作的过程中，同时布置、检查、总结、验收档案工作。“三纳入”“四同步”的核心内涵在于要将对档案工作重要性的认识上升到单位整体战略高度，给予充足的配套资源；要对档案工作实施全生命周期管理、全过程管理和全方位管理，特别是开展单位整体层面的规划统筹，并使档案工作开展与其他业务工作实施紧密结合。这对高校内部控制体系整体性的提升同样有着重要的启示性作用。

第一，加强对内部控制体系的统筹协调。一方面，高校应将内部控制工作纳入单位整体发展规划、年度重点工作计划，予以足够的资源保障，避免出现因资源不足导致内部控制要求无法落实的情况；另一方面，可通过成立校级层面的内部控制工作统筹管理机构以及各相关部门的日常沟通协调机制和争议问题处理机制，为高校内部控制的有序实施提供组织保障。此外，不应仅局限于制定某些关键岗位的工作职责，还要开展科学的工作分析，明确每一位与内部控制相关人员的胜任力要求、工作细节、所需的工作培训、绩效指标以及薪酬标准等，为其营造良好的职业生涯发展路径。第二，做好内部控制体系的整体布局。高校要对包含内部控制体系策划、体系工作运行实施、实施效果的监控、总结和评价等各个层面的内容，进行全过程、全方位的配比设计，避免出现只重体系结果评价、忽视体系过程建设的情况。第三，保证内部控制工作与其他业务工作之间的紧密联系。一方面，高校在内部控制体系建设时，要做好横、纵两个维度的工作聚合。横向维度建设工作指的是内部控制不同类型的活动以及内部控制工作不同参与部门之间，即横向水平开展的内部控制体系建设；纵向维度建设工作指的是高校内部不同管理层面，即纵向垂直开展的内部控制体系建设。而在横、纵两个工作维度中，均应强调内部控制工作与其他关键业务工作的紧密联系。高校授权的特定内部控制岗位工作人员，也要积极参与各项关键业务工作的日常重要管理过程，特别是业务部门“三重一大”等重要议事决策工作，前置内部控制工作要求，从源头防范内部控制风险。另一方面，高校也要在不断拓展内部控制体系实施范围的同时，合理划分内部控制工作与其他业务工作之间的边界，做好边界内外业务流程、岗位职责之间的接口管理；同时，要着眼于每一个具体工作过程，聚焦于每一份工作表单，适时研究建立内部控制工作标记制度，以清晰、有效地记录单位内部控制工作轨迹和实施效果。通过实施上述举措，努力做到内部控制工作与其他业务工作在各个层面的有效融合。

（三）借鉴档案管理的特色工作思路，不断提高内部控制文档管理水平。档案管理工作具有强调档案形成的规范性、可利用性和可编研性等特点，这也为提高高校内部控制文档管理水平提供了借鉴。

第一，高校可在参考借鉴《高等教育档案管理办法》《电子文件归档与管理规范》等文件相关工作要求的基础上，建立内部控制文档综合管理体系。一方面，高校需要不断强化技术规范和实施标准的有效应用，做好内部控制工作文档的形成质量把关和标准格式拟定；另一方面，高校应制定并完善内部控制文档的日常保管、使用、分发、保密、处置销毁等管控程序。第二，高校可参考借鉴专题档案的特色工作思路，定期汇聚校内各单位、各层面的内部控制关键工作信息，建立内部控制工作专题文档，以有效地帮助高校相关主管部门全面了解校内内部控制体系运行的真实状况，并建立科学的文档目录、索引、指南等查询工具，切实提升内部控制工作文档的利用效率。第三，高校可参考借鉴档案编研的特色工作思路，不断创新内部控制文档的利用形式，不断拓展内部控制文档的利用深度。特别是在高校内部控制建设整体发展趋势、不同年度的内部控制建设情况综合或分类比较、不同时间点的内部控制建设问题分布等重点领域，需要着重加强对历史内部控制文档内容之间的综合匹配比较和深层次研究分析，以充分挖掘、探寻高校内部控制工作发展规律。

（四）借鉴档案管理中数字档案馆建设特有理念，不断提升内部控制信息化工作水平。2015年12月，财政部发布的《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》明确提出了“内部控制建设需要以信息系统作为支撑”的工作要求；在《行政事业单位内部控制基础性评价指标评分表》中也将“内部控制管理信息系统功能覆盖情况”作为单位层面内部控制体系建设评价的一项重要指标，但内部控制管理信息系统体系架构如何构建，如何更好地协调内部控制与业务工作之间的关系，如何有序整合各类相关工作信息，尚缺少成熟有效的方法。近年来，关于数字档案室建设的理论研究与工作实践已成为全国各地档案部门开展的重头工作之一，而数字档案室的一项重要功能就是优化健全单位档案工作的整体架构，实现各业务系统与核心档案系统的互联互通，真正做到电子文件信息的自动流转和电子档案的自动归档以及各类档案信息的协调整合。这对提升高校内部控制工作的信息化水平同样有着十分重要的启示作用。

第一，高校可参考借鉴国家档案局发布的《数字档案室建设评价办法》等相关文件中“将电子文件归档与数字档案室建设纳入本单位电子政务（或信息化）建设发展规划”的工作要求，努力将内部控制信息系统建设纳入单位信息化工作发展规划和重点实施工作范围，做到“有据可依、资源保障”。第二，高校可参考“存量数字化、增量电子化”的数字档案室建设原则，通过采取历史工作文档数字化、电子文件元数据建设等方法，做好内部控制信息资源体系的构建工作。第三，在合理制定各类相关技术标准、管理规范，完善电子签章等必备工作要素的基础上，高校可参考数字档案室的实施要求，适时开发形成内部控制核心数据库及管理信息系统，同时进行必要的接口开发，确保其与分项业务管理系统之间保持兼容，能够做到相互挂接，电子信息自动流转和实时获取，及时、保质形成内部控制工作电子文档，实现内部控制工作成果的便捷利用和资源共享工作。