基于PDCA理论的社区教育专项资金绩效管理质量提升研究

时间：2024-06-05

陈乳燕（高级会计师）（苏州市职业大学江苏苏州 215000）

2018年教育部等九部门在《关于进一步推进社区教育发展的意见》中明确指出，做强做优社区教育发展需要拓宽经费投入渠道、完善督查评价机制、加强绩效管理等保障措施。提升社区教育专项资金绩效管理质量是落实国家全面实施预算绩效管理的要求，是预算绩效管理“全覆盖”的题中之义，也为进一步推进社区教育发展保驾护航。

一、文献综述

从近几年国内文献资料来看，国内学者对专项资金绩效管理主要围绕以下几方面开展研究：一是绩效评价方法。郑方辉、廖逸儿、卢扬帆（2017）提出现实条件下，构建由人大主导、政府部门协同、第三方中介机构参与实施的财政绩效评价新模式，指标维度指向资金投入、过程监管、目标实现与社会满意度。二是专项资金绩效评价指标体系。薛晓琳（2021）借鉴管理会计的相关方法与工具，建立评价指标层次，运用层次分析法确定指标权重，建立起一套专项资金绩效评价指标体系。张娟娟、王仕会、张强（2021）运用综合平衡计分卡法、关键绩效指标法，设计了“双一流”建设专项绩效评价指标体系。三是绩效评价实践。高波（2017）以BY大学“985工程”专项经费投入产出情况为实证分析对象，设计了一套符合高校专项经费绩效管理特点的绩效评价体系，采用层次分析法进行定量研究，并针对绩效评价结果，提出相应的改进措施和建议。陈晓芳、尹聪（2017）以某高校基本科研业务费专项资金为分析对象，基于调查问卷分析了高校基本科研业务费专项资金的管理和使用现状以及绩效影响因素，采用模糊综合评价法进行绩效评价。

从上述研究可以看出，关于专项资金绩效管理质量方面的研究还不多。社区教育专项资金绩效管理刚刚起步，存在绩效理念不深入、相关制度不完善、技术方法应用不足、绩效管理专业性人才匮乏等问题，导致绩效管理质量不高。鉴于此，本文借鉴现有研究成果、研究方法，结合S市社区教育专项资金管理实际，以问题为导向，提出提升社区教育专项资金绩效管理质量的建议。

二、社区教育专项资金绩效管理概况及存在问题

（一）资金管理概况

S市社区教育专项资金以地方财政投入为主，以各级开放大学投入为辅，再加上项目等专项经费投入，鼓励社会募集。专项资金主要用于完善终身教育体系建设，提升社区教育基础能力，开展城乡社区教育培训活动，支持社区教育建设项目等。

1.资金投入总量稳中有升。近几年来，为加快发展社区教育，推进学习型城市建设，S市级财政逐年加大投入社区教育。2021年市级财政安排资金3 500万元，同比增加近5%；2017—2021年间，全市人均经费保持在5元左右。

2.社区教育项目化运作全面推进。S市于2016年开始探索具有区域特点的社区教育发展模式，启动开展社区教育项目化运作。2018年起，以社区教育游学项目、市民学习苑等重点建设项目为试点，推行特色化、精细化项目建设与管理，探索社区教育项目化运作模式。2019年S市积极创建社区教育省级重点项目，并在市级层面全面推进各类型社区教育项目化运作。截至2020年底，S市各类项目化运作的社区教育项目共9大类306个，资金总投入3.01亿元。

3.资金分配以据效奖补为主。目前，社区教育专项资金的分配方法有竞争立项、据效奖补等。社区教育课题研究、论文评比、活动大赛等采用竞争立项法分配资金；社区教育示范校、市民游学项目、市民学习苑采用据效奖补法分配资金。2021年财政安排的资金主要是根据各类项目的绩效、实施效果或实际贡献进行补助分配。

4.绩效评价以自评价为主。2017年开始，社区教育专项资金纳入S市教育局自主绩效管理。每年由社区教育项目承担单位根据自主绩效管理的要求，开展项目资金绩效自评价，编制项目绩效自评价报告，并按规定在一定范围内公开。2021年市民游学项目、社区教育示范校项目资金在分配时根据上年度这些项目的绩效评价结果作为重要因素，根据项目实施效果进行奖补。

（二）存在的问题

1.资金预算编制欠科学，预算刚性约束不强。虽然目前S市社区教育实行项目化运作，但在预算申报阶段并没有采用项目库管理的方式，采用的还是传统的项目资金预算编制方式，由归口管理的教育主管部门申报确定该专项的年度额度，再按区域板块分配资金使用的项目。其中大多数项目是先建设，后资助或奖补，这些项目的预算编制比较粗线条，使得预算对项目支出的刚性约束比较弱；有的项目为了完成预算执行率，出现突击花钱现象。

2.专项资金绩效管理制度体系不完备。绩效管理制度是全面实施预算绩效管理、确保预算绩效管理质量的重要制度保障。虽然S市现在有市级层面的事前绩效评估、项目支出绩效评价等管理办法，但没有具体的专项资金绩效管理实施细则和评价办法，存在制度短板。

3.绩效评价质量有较大提升空间。现阶段，S市社区教育专项资金的绩效评价主要采用自评价方式。在项目预算申报阶段，由项目承担单位根据项目的具体实施情况，从产出、结果、影响力三个维度自行确定指标的目标值；在项目实施完成后，项目承担单位将绩效评价指标的实际完成值与目标值进行比较，分析差距、自主评分、形成自评价报告。这种形式重于实质的绩效自评价，其评价质量有较大提升空间。对于同类项目，由于没有针对专项的个性化指标体系标准库，各项目承担单位选取的评价指标大概率不相同，同类项目的绩效评价结果难以进行纵横向比较。

4.绩效评价结果应用约束偏宽松。目前社区教育专项资金预算绩效评价的结果仅停留在督促项目完成和预算执行进度的浅层次，没有将评价结果真正作为完善政策、安排预算、改进管理的重要依据，也没有与个人或部门绩效分配等实质性挂钩。

三、PDCA理论应用于提升专项资金绩效管理质量的可行性

PDCA循环理论，又称为“质量环”，该理论揭示了全面质量管理的理论基础、持续提升产品质量应依照的科学路径，使得质量管理的各环节更加系统化、合理化；并且周而复始地运转Plan（计划）、Do（执行）、Check（考评）和Action（处理）四个环节，发现问题-解决问题-完善提升-发现问题-解决问题，通过阶梯式、螺旋上升来提升质量管理能效。PDCA循环经过适应性优化调整，专项资金绩效管理也能够适用，从而提升绩效管理质量水平。

专项资金绩效管理是可分解程序化的、逐步推进的系统性管理工作，涉及事前绩效评估与绩效目标设定、绩效与跟踪、绩效评价、绩效反馈这四个主要管理流程环节，正好与PDCA的循环高度契合。P对应绩效目标，主要包括事前绩效评估和绩效目标设定，作为整个流程的起始环节，根据事前绩效评估结果来构建项目指标体系是绩效管理质量的基础和关键所在；D对应跟踪监控，主要包括跟踪项目执行和过程监控，推进实现项目既定目标；C对应绩效评价，根据绩效评价标准来评价项目实施完成情况，形成评价报告；A对应结果应用，是发挥绩效激励提升作用的重要抓手，作为完善政策、安排预算、改进管理的重要依据。综合PDCA循环与绩效管理过程对应契合，循环往复地运转，形成管理闭环，应用PDCA理论提升专项资金绩效管理质量是可行可操作的。如图1所示。

图1 PDCA循环与绩效管理的契合关系图

四、运用PDCA理论提升专项资金绩效管理质量的建议

（一）战略导向的事前绩效评估与绩效目标设定

PDCA循环的Plan（计划）环节要求制定管理实施计划和目标，该环节对应事前绩效评估和绩效目标设定阶段。

1.事前绩效评估是预算绩效管理的起点，体现绩效前移，强化源头管控。S市市级层面于2021年出台了事前绩效评估管理暂行办法，社区教育项目承担单位应当深入研究并落实这一办法。社区教育作为市民终身教育的重要组成部分，其项目大多与民生息息相关，项目主管部门应设立社区教育项目库，在项目谋划时做好事前绩效评估，从项目设立必要性、绩效目标科学性、方案可行性、投入经济性和预算合理性等方面进行综合分析，重点审核依据是否充分、方案是否可行、效益是否明显，评估结果作为项目入库的重要依据。

2.绩效目标设定是预算绩效管理的关键，要做到社区教育项目预计绩效目标与终身教育战略目标的一致性。实现这两者目标的一致性，需要构建共性评价指标和个性评价指标相结合的专项资金绩效目标体系。其中，共性评价指标参照财政部发布的《项目支出绩效评价共性指标体系框架》，从决策、过程一级指标中选取项目立项、资金投入、资金管理、组织实施四个二级指标，从中选取贴合社区教育专项资金管理的共性绩效目标；个性评价指标选取各项目立项时自行设定的与终身教育战略和发展规划一致的绩效指标，并根据本年度具体工作和项目内容进行调整。以社区教育专项为例，按照内容完整、层次分明、量化可行、分析可比的原则，研究编制社区教育专项支出预算绩效指标体系框架，包括8个类别资金用途、6类二级指标、113个三级指标、指标解释、指标参考值、指标标准。如表1所示。

表1 S市社区教育专项支出预算绩效指标库（部分）

（二）全过程跟踪的绩效实施与监控

PDCA循环的Do（执行）环节要求按既定计划的进度和目标执行，并对执行进度进行测量，该环节对应绩效实施与跟踪阶段。在此阶段不仅要关注专项资金支出的进度问题及其合理性、合规性，还要全过程跟踪项目实施和绩效目标实现情况，提高专项资金项目实施过程的目标导向性、科学性和实效性。

全过程跟踪社区教育项目绩效实施有三个维度：

1.财政绩效管理部门的绩效跟踪监控。通过开展定期监控，对绩效目标实现程度和预算执行进度的“双监控”，促进绩效目标如期保质保量完成。监控内容包括：（1）绩效目标完成情况：一是反映项目投入管理情况；二是预计产出的完成进度及趋势，包括阶段性完成的数量、质量、时效、成本等与预期目标的契合程度、偏离程度。（2）预算资金执行情况：包括资金安排情况、到位情况以及支出情况等。（3）绩效综合情况：包括项目指标未达序时进度原因、可能存在问题、改进措施和项目整体建议等。

2.项目归口管理部门的绩效跟踪落实、预警。按照批复的绩效目标和项目实际完成情况进行自检，认真做好项目实施数据资料的收集、整理、分析工作，如实反映年度绩效目标序时完成情况及偏差情况，对偏离目标的原因进行分析，对全年绩效目标完成情况进行预计并提出改进措施，对涉及项目预算及绩效目标调整的，按照规定程序报批。

3.项目承担单位的日常监控，通过绩效监控信息的采集分析和趋势研判，对项目实施过程中发现的问题及时采取措施予以纠正，修正项目实施方案，确保项目按既定目标运行。

（三）全覆盖、实质性的绩效评价

PDCA循环的Check（考评）环节要求总结执行方案的结果，检查既定计划是否实现了预期目标，该环节对应绩效评价阶段。由于S市社区教育项目筹措的经费来自政府、社会、单位、个人等，所以在项目实施完成后的绩效评价应该全覆盖各类来源资金；同时绩效评价不能是为应付主管部门布置的任务而开展的形式性的绩效自评，要从“要我评”转变为“我要评”的实质性绩效评价。社区教育项目承担单位要建立和完善绩效评价的相关制度和技术支撑，落实绩效评价的组织管理架构，明确分管领导、牵头职能部门和工作职责，制定绩效评价实施方案，推进开展全覆盖、实质性的绩效评价，充分发挥预算绩效评价“指挥棒”的作用。

（四）全方位、“紧实硬”的绩效反馈

PDCA循环的Action（处理）环节要求将C环节的考评结果反馈给被考评的对象，对成功的经验予以肯定并适当推广，出现的问题予以反思和改进；归纳总结本轮循环没有解决的问题，送至下一循环持续改进。该环节对应绩效反馈阶段，是PDCA循环流程的关键阶段，绩效管理的成效在很大程度上取决于该阶段的推进。社区教育项目承担单位根据之前阶段绩效评价的结果，激励与整改并举，真正使评价结果反馈和应用做到“紧实硬”。

具体包括以下三个方面：一是整改措施要“紧”。对于C环节绩效评价中发现的、扣分项反映出来的问题，要逐项分析问题原因，拿出能切实解决问题的整改措施，而不是走过场式的形式上的整改。二是正向激励要“实”。绩效评价结果的正向激励方式要多元化，除了与项目预算挂钩外，对项目承担部门采取通报表扬、评优加分等方式，对项目团队、个人进行表彰、评优等激励；同时可以把专项资金绩效管理好的方法、共性相通的做法和措施上升为管理机制予以推广。三是惩戒机制要“硬”。根据绩效评价结果属于应该惩戒的，惩罚措施要使直接责任人感觉到“痛”，要敢于“碰硬”。