我国地方政府债务风险的国家审计治理研究

（南京体育学院 江苏南京 004 山西财经大学 山西太原036000）

一、引言

我国政府债务在上个世纪经历了 “50年代发展,60年代低落,80年代复苏,90年代兴起”的过程。在建国初期,我国政府先后发行302亿元的“人民胜利拆实公债”和大约3 546亿元的 “国家经济建设公债”,同期也向外国借款51.62亿元。受1958年“左倾”思想影响,我国不仅完全否定了外债,也全盘否定了内债,在1968年全部还清债务之后,我国成为一个既无外债又无内债的国家。直到80年代,受改革开放的影响,我国政府决定重新向国内外发行国债。1994年以前,国债规模并不大,但国家规定财政赤字只能通过发行国债弥补后,地方政府开始通过地方融资平台大量发行债券。受欧洲主权债务危机的影响,我国地方政府债务的快速增长也引起社会各界的关注,在认同地方政府债务促进经济发展的同时,也意识到规模庞大的地方政府债务存在较大风险隐患。据2013年地方政府债务的审计结果,全国地方政府债务于2013年6月底达到178 908.66亿元。这是审计署继2011年之后的第二次全国性的政府债务审计,审计结果显示,三年之内地方政府债务净增71 733.75亿元,债务规模的增速远超同期国内生产总值和地方财政收入的增幅。根据审计署公布的数据,可以计算出2012年底地方政府债务与国内生产总值的比值为30.61%,低于《马斯特里赫特条约》提出的60%的风险临界点,地方政府债务风险处于可控范围内。但是考虑到欧美等国家政府债务管理较为规范成熟,而我国政府债务缺乏相应的管理制度和监管措施,债务风险更易失控,风险临界点应在60%的标准之下,这意味着我国地方政府债务风险已有可能接近或超过临界点。

目前,各界普遍关注的是地方政府债务在财政、金融等领域产生的风险,可称之为宏观风险,而地方政府采取融资平台等手段进行借债,以实现对我国现行法律的规避,处于制度真空中的地方政府债务缺乏相应制度的规范与监督,进而降低了其在具体运作中的透明度,较低透明度意味着在地方政府债务“借管用还”等环节容易产生较大的违规风险,可称之为微观风险。在当前制度环境下,微观风险相比宏观风险难以被捕捉,却与宏观风险存在互相影响机制,比如,地方政府为了消减宏观风险,可能在债务“借管用还”环节采用粉饰业绩、多头举债等违规手段,这样不仅直接增加了微观风险,而且宏观风险受微观违规风险的影响,失控可能性反而增加。因此,地方政府债务风险的治理不仅要关注宏观风险,微观风险同样不容忽视。

审计署先后两次的债务审计以摸清我国地方政府债务规模为主要目的,但在审计过程中也发现地方政府债务的诸多具体问题,并提出审计建议。国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,核心是推动民主法治,实现国家良好治理,促进国家经济社会健康运行和科学发展,从而更好地保障人民的根本利益。治理地方政府债务风险正是国家审计在国家治理系统中发挥作用的体现,那么,在国家审计层面梳理地方政府债务风险,为国家审计发挥“免疫系统”功能治理地方政府债务风险提供一个清晰的框架,对促进地方政府债务风险的全面治理就具有较为重要的意义。

二、地方政府债务宏观风险与微观风险分析

地方政府债务涉及中央政府、地方政府、金融机构等多个部门,在这些部门的博弈过程中逐步产生债务风险。

（一）地方政府债务宏观风险分析

黄燕芬和辛洪波 (2013)将地方政府债务风险分为财经、金融和社会风险。因为社会风险是财政和金融风险失控的后果,因此,从已有研究可以看出,财政风险和金融风险是地方政府债务宏观风险的核心。

首先,对财政风险的分析。地方政府出于缓解财权事权不对等的矛盾和晋升的目的,希望能够增加公共产品供给,借债是实现这一目标的重要手段,于是通过融资平台等手段大量向银行等金融机构借款,由于地方政府的信用及地方政府和金融机构的特殊关系,金融机构往往能够满足地方政府的需要,但是地方政府负债投资的项目大多为公共品,盈利能力较差。以融资平台公司为例,审计署2011年提供的数据显示,有26.37%共计1 734家融资平台公司出现亏损,由此可见,偿还债务的渠道仍以财政资金为主,本期的透支需要以后若干期财政资金收入弥补,这会挤压财政资金的使用途径,减少以后公共产品的供给,理论上可以通过地方政府“借新钱还旧钱”解决,但这是建立在政府信用不减损、外部环境没有较大改变的情况下,而一旦被金融机构发现政府的“庞兹计划”,政府信用必然减损,金融机构不再重复借给地方政府资金时,财政风险就会凸显,如果中央政府承诺当地方政府支付出现困难时进行救助,地方政府官员会尽可能借债,财政风险越来越大,并由地方转嫁给中央,相反如果中央政府提供明确信号,当地方政府支付出现困难时不进行救助,财政风险无法转嫁,地方政府的借债规模只得以任期内债务风险不失控为底线。这也意味着:一是无论中央政府是否承诺救助,只要在任期内债务风险不失控,债务问题终会留给继任者；二是无论中央政府是否承担债务成本,均会产生财政风险。

其次,对金融风险的分析。2013年6月底,全国地方政府债务通过银行信贷方式融资规模为101 187.39亿元,占地方政府债务总额的72.35%,过高的依赖比例不容忽视。判断银行贷款风险,关键看两个方面:一是依赖于对项目本身的现金流或借款人的判断；二是对信用结构的有效设计。如果地方政府债务到期,又没有资金来源归还到期债务,势必导致由银行承担过度负债的成本,假如银行无法在规定时间内收回贷款,即便有土地使用权等项目作为抵押,这也仅是诸多信用结构和风险缓释工具中的一种,不仅短期变现能力较弱,而且在目前宏观环境下,一旦土地价值下跌,也会使银行面临较大的流动性风险。

（二）地方政府债务“借管用还”环节的微观风险分析

已有研究大多关注地方政府债务的宏观风险,而忽视了“借管用还”等环节的微观风险,在当前我国政府债务管理制度不健全的情况下,微观风险同样需要引起重视。在借款环节的风险:一是违规担保问题。各级政府以财政收入以及国有资产为担保,违规向金融机构出具承诺函、宽慰函。二是弄虚作假。融资平台通过作假利润、虚假注资等方式粉饰报表,目的在于满足向金融机构贷款以及城投债发行的条件。地方政府债务审计结果显示,2013年6月底地方政府违规担保3 359.15亿元,融资平台违规发行债券423.54亿元。在用款环节的风险:一是地方政府过多干预,导致融资平台无法按融资计划用款；二是实际需要与借债规模不符,大量借入的债务远超实际需要的资金,造成资金闲置。据统计,2010年底,地方政府债务余额中尚有11 044.47亿元未支出。在还款环节的风险,由于地方政府债务投入的项目多为建设周期较长的公共基础设施项目,经济效益长期不显著,无法用项目运营产生的收益归还借款,在地方财政资金较为有限的情况下,合同到期后只得依赖“借新还旧”。在管理环节的风险,对于地方政府债务的管理没有形成统一规范的制度,债务风险预警及偿还机制也仅存在于探讨层面,也未对政府性债务实行归口管理,加大了监管难度。

（三）地方政府债务风险传导分析

微观风险与宏观风险存在互相影响。

首先,看微观风险自身的传递。因为制度的不健全,地方政府债务运行的不透明,在“借管用还”每个环节均可能产生微观违规风险,而且前面环节的风险会向后传递,每个后向环节的风险不断积累,地方政府通过违规担保等手段向金融机构借款成功后,就会有干预借款用途的动力,如果在债务管理中建立规范的债务管理制度,会相应地约束政府的干预行为,因此,地方政府在债务管理的建章立制方面并没有很高的积极性,最终所有风险会积累到还款环节,将还款环节的风险放大。

其次,看微观风险向宏观风险的传递。在“借管用还”每个环节产生的微观违规风险积累到还款环节后,微观风险开始对宏观风险中的财政风险产生影响,在地方财力有限、又缺少完善的管理制度情况下,无论是否使用“借新还旧”的手段,过度使用政府信用最终仍由政府财政承担,进而直接转化为财政风险。

再次,看宏观风险间的传递。由于地方政府负债投资的项目主要为公共基础设施项目,依靠项目收益偿还借款可能性较小,如果地方政府无力承担债务风险,而中央政府又确定不进行救助,可以通过两种最为简单的方式转嫁风险:一是借新债还旧债,审计署2011年审计结果公告显示,地方政府债务以借新还旧方式偿还的总额达到1 059.71亿元；二是债务逾期不还,2010年有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元。这两种方式可以直接将财政风险转嫁为金融风险。反过来,金融风险形成后,政府信用受损,金融机构将减少甚至停止贷款给政府部门,这反而会加剧政府部门的财政风险。最后,看宏观风险向微观风险的传递。地方政府如果仍需要和金融机构合作,则不会轻易将财政风险转化为金融风险,地方政府为了消减宏观风险,可能会通过地方政府所掌控的资源,使用更加缺乏透明度的手段进行弄虚作假、短贷长用、逾期贷款和多头举债等违规行为。

由以上分析可见,微观风险是宏观风险的起点,治理得当可以消减宏观风险,治理失当会与宏观风险形成一种相互放大的螺旋式循环。

三、地方政府债务风险的国家审计治理框架

债务风险贯穿于地方政府负债的整个过程,并呈现出微观风险与宏观风险互相传递放大的特征。为了促进我国地方政府债务健康运行和发展,按照我国债务风险的特征,国家审计应同时对微观风险和宏观风险加以治理,充分发挥“免疫系统”预防、揭示和抵御的功能。

“免疫系统”功能中揭示是抵御和预防的基础。因而,首先要揭示地方政府债务的现状及问题,两次全国性的债务审计不仅真实地反映了地方政府债务的现状,还从借管用还四环节揭示了债务存在的问题,并提出审计建议。这是通过揭示功能对微观风险的治理,具体而言,在 “借款”环节,关注债务存量,通过查看银行的授信档案等资料,厘清地方政府债务的性质。关注地方人大及政府部门仍违规担保问题,以及是否存在通过虚假改制等方式突破贷款限制、套取信贷资金的问题；关注注入融资平台资金的来源与运用是否合规,是否存在多头举债,向多家银行申请授信超过项目投资的总需求,或将项目切割分块后多次向银行申请授信。在“管款”环节,关注有关地方政府债务的管理制度是否建立,是否在制度上约束债务的申请、审批、使用、划转。关注是否建立了风险预警及偿还机制,以及是否编制政府性债务收支计划。在“用款”环节,要关注资产、负债、损益的确认和计量是否符合会计制度等。关注资产、所有者权益大幅变动的事项。关注是否存在虚增利润、粉饰业绩问题,贷款资金是否真正拨付给相关单位,贷款资金是否被用于规定的用途。在“还款”环节,理清地方政府债务的偿债资金来源,以土地收入作为偿债来源易受政府土地政策和宏观调控的影响,存在较大的不稳定性,而且采取“借新还旧”的方法不能从根本上解决地方政府债务问题。

图1 地方政府债务风险治理框架

如前所述,微观风险会向宏观风险传递,对微观风险的有效治理可以切断微观风险向宏观风险的传导路径,同样对宏观风险的治理可以避免宏观风险向微观风险的传导。抵御是在揭示基础上形成的,是国家审计治理宏观风险的重要手段。在揭示出地方政府债务现状与问题后,审计将通过审计报告、审计要情或审计专报等形式发挥抵御功能,以促进建立健全政府债务方面的制度,起到抑制政府债务风险的功能。审计公告显示,2011年以来,相关部门从三个方面治理债务风险,一是各级政府在审计署2011年债务审计之后集中出台了2 793项债务管理制度；二是各级政府开始建立债务风险预警及偿债准备金制度,并采取多种措施化解存量债务；三是地方政府通过增加注册资本、注入优质资产等方式提高融资平台的偿债能力和资产质量。经过审计署开展的两次政府债务审计,各级政府会意识到国家审计将会对地方政府债务实现常规性监督,因而会减少甚至停止在债务上的违规行为。

四、结论与建议

从国家审计层面考虑如何治理地方政府债务风险,不仅能够对地方政府债务宏观风险和微观风险进行全面治理,而且更重要的是能以国家审计作为治理地方政府债务风险的抓手,让地方政府债务风险的治理更加可行、有效。本文从国家审计视角梳理了地方债务的宏观风险和微观风险,探讨了债务风险间的传导,并在国家审计治理地方政府债务的框架下阐述了国家审计的治理作用。经过本文的分析,可以得出以下主要结论及建议:

1.中央政府救助与否将直接影响地方政府债务规模大小,而且无论中央政府是否承诺救助,只要在任期内财政风险不失控,债务问题终会留给继任者。金融风险的根源在于财政风险,在于地方政府无力化解财政风险向金融系统的转嫁。因此,一方面,对未来债务应约束中央政府的救助行为,弱化救助意愿,表明不进行救助的立场；另一方面,对已有债务应明确中央与地方责任,帮助地方化解存量债务,避免财政风险向金融等领域传递。同时,将地方政府负债问题作为考察地方官员的重要内容,尽可能将债务问题在任期内解决,而不是留给继任者。

2.地方政府债务的微观风险存在于“借管用还”的各个环节,风险会进行传递,过度积累的微观风险是宏观风险的起点,微观风险治理得当可以消减宏观风险,治理失当会与宏观风险形成一种相互放大的螺旋式循环。国家审计作为经济运行的“免疫系统”,能够通过发挥预防、揭示、抵御功能治理我国地方政府债务风险。其中,揭示功能是基础,主要在治理微观风险中发挥作用,抵御功能是在揭示基础上形成的,以治理宏观风险为主,预防功能是目的,是对债务风险的全面预防。应继续创新审计方法,转变监督模式,结合预算执行审计、领导干部经济责任审计、金融审计、投资项目审计,将地方政府债务的非常规审计转变为日常性、经常性的常规审计。