混合所有制改革下的国有企业公司治理研究——基于利益相关者的视角

时间：2024-06-05

Lamya（山东科技大学经济管理学院山东青岛266510）

一、问题的提出

2013年党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”。这为国有企业深化混合所有制改革指明了方向。2014年党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要依法治国。依法治国如果落实到企业即为依法治企，而依法治企的关键在于公司治理。因此，国有企业混合所有制改革取得成功的关键在于其公司治理。

混合所有制改革实际上是利益相关者的重组，这种利益相关者的重组是一把双刃剑，既能够优化国有企业的公司治理，但也能够因过分追求利益最大化而引发公司治理出现问题。本文以公司治理为切入点，在利益相关者视角下，以当前国有企业混合所有制改革的相关政策为背景，通过分析混合所有制改革下国有企业公司治理中存在的主要问题，旨在为国有企业在混合所有制改革背景下构建完善的公司治理体系。

二、世界上典型的公司治理模式

世界上各国因国情不同，政治制度、经济制度等存在差异性，由此形成了各具特色的公司治理模式。当前，世界上典型的公司治理模式主要有四种。

（一）英美模式

英美公司治理模式的最大特点是以市场为导向，股权高度分散，导致中小股东在公司决策中发挥极少作用，加之其以市场为导向，致使中小股东不直接干预公司的运营情况，而是通过买卖股票的方式参与公司的重大决策，即“用脚投票”。但在这种模式下，会忽略中小股东利益，并出现股东大会形同虚设，进而致使经理人成为主要控制人，为其谋私利提供了可能。

（二）德日模式

德日公司治理模式的最大特点是具有很强的内部控制性，其公司的经理人员大多由股东选派，且银行可以不仅作为债权人还能够作为公司股东来直接参与公司治理。此模式下，公司法人之间还可以相互持股，法人之间互派人员进入对方的董事会，不仅能够增加彼此的依赖性，也能够增加彼此的相互监督。

（三）东南亚模式

东南亚公司治理模式的最大特点是公司的权力掌握在家族成员中，家族成员不仅拥有公司的所有权还拥有控制权。所有权与经营权二者合一，虽能够降低公司的代理成本，提高经营决策效率，但因家族控制的不透明导致家族以外的股东、债权人等利益无法得到有效的保护。此外，这种模式下的人员激励机制也不够完善，家族以外的人员很少有晋升的机会，进而限制了企业的长远发展。

（四）转轨经济模式

转轨经济模式的最大特点是计划经济解体导致经理层自然而然地变成了企业的领导者，这种经济模式主要存在于拥有大量国有企业需要转型改革的前苏联及东欧国家中。此种公司治理模式相对薄弱。

三、国有企业公司治理中存在的问题

依据现代公司制度，国有企业在进行公司治理的过程中已建立了股东会、董事会、监事会，设立独立董事一职，并引入了会计师事务所等中介机构，但其公司治理方面仍存在以下几方面问题：

（一）国有资本与非国有资本的股权结构不明确

在国有企业的分类改革中，存在着国有企业需选择绝对控股、相对控股或者需参股的问题，且在股权比例分配上存在着不明确的现象。股权结构不明确，不利于吸引有实力、有信用的非公有资本，进而不利于公司治理结构的完善。

（二）国有股“一股独大”，中小股东利益受到损害

国有股“一股独大”，是一把双刃剑。一方面，“一股独大”的上市公司无需担心因股权分散而出现外部人接管的现象，进而可以专心经营公司；另一方面，“一股独大”使公司的主要利益获得者为大股东，大股东以牺牲中小股东利益为代价来获取高额利润，致使中小股东利益受到损害的现象时有发生。大股东侵害中小股东利益的现象一般包括：大股东随意挪用、占用公款，要求企业为其担保，利用关联交易转移企业资金等现象。

（三）董事会治理缺少规范性

董事会治理是以董事会作为治理主体来实现委托人的利益诉求和公司的可持续发展，加之混合所有制企业多元产权的特性，足见董事会在混合所有制企业公司治理中的核心地位。在国企混合所有制改革的进程中，存在着董事会治理缺少规范性的问题。首先，国有企业中董事的候选人通常由国资委或组织部门推荐并产生。这种董事选举方式，不仅使股东无法通过股东大会来表达自己的诉求并选择代理人，也致使董事会变成一个虚设的角色。但据《公司法》的有关规定，董事应由股东选取，股东大会对董事会具有监督的权利。其次，国企中还存在董事会职能与经理层职能相混淆，致使很多国企中董事长变成企业的 “一把手”，领导董事与总经理，这种现象在国有控股的混合所有制企业中尤为普遍。国有控股的董事长通常来自于大股东，因其是“一把手”，存在着为谋求大股东利益而损害中小股东利益的风险，这无疑会破坏公司治理层的契约关系和股东法律权利平等的原则。但据《公司法》的有关规定，董事长的职能仅为董事会的发言人或董事会的召集人。最后，伴随着公司制度的不断发展，近年来公司中独立董事的份额正在不断加大，然而独立董事不独立这一现象普遍存在于国有企业中。公司设立独立董事大多是为了遵循我国新《公司法》中的相关规定，但形同虚设，不能发挥实质性作用，进而引发“内部人控制”现象出现。

（四）职业经理人市场不成熟，经理人存在道德风险

国有企业发展混合所有制，其关键不在于谋求国有资本对民营资本的控制，而是通过国有资本和民营资本的混合，使企业更具活力，这种活力通常来自于以总经理为首的企业家经营团队，足见选举一个有能力并对企业忠诚的总经理的重要性。然而在我国，职业经理人市场的发展还很不成熟。不完善的职业经理人市场，会使有才能的经理人的发展受到阻碍。在国有企业中，经理人一般有由政府人员空降、由企业内部某一副经理任职或由其他国有企业调任过来三种方式。这种由企业内部产生或空降而来的经理人，并不是对经理人市场的背离，因为在职业经理人市场中企业内部高管人员占据重要组成部分，但采用这种经理人选择机制，会使很多优秀的民营企业经理人才流失。

职业经理人市场的不完善，致使国有企业内部选举或空降的总经理存在一定的道德风险。基于委托代理理论，作为代理人的经理人员，往往存在因谋求自身利益，只关心短期效益而忽略企业的长期效益，并出现经理人贪污腐败等现象，这些都是经理人的道德风险问题。

（五）国有企业外部监督力量薄弱

国有企业外部监督力量的强弱对公司治理具有很大的影响力，当企业外部监督力量变强，企业会因外部压力的增大而迫使自己去加强公司治理。相反，当外部监督力量变弱时，企业会因此松懈，不太注重企业自身的公司治理。国有企业外部监管力量一般来自于政府、会计师事务所、投资银行、公司债券、客户等。在国有企业混合所有制改革的进程中，其外部监督力量还是比较薄弱的。首先，因国有企业本身的特性，其包含大量的国有资本，致使政府很难制定绝对公正、绝对公平的法律法规来监督管理国有企业，并对其存在的严重问题及时做出处罚，这将会助长国有企业违规违法现象的发生；其次，对于像会计师事务所这样的中介机构，其本为政府与企业之间的桥梁，起着评价企业经营状况、监督企业财务状况等作用，但因过多谋求自身利益，不乏出现与企业相勾结做假账、披露虚假信息等现象；最后，对于像银行这样的债权人，因没有企业股权，又没有健全的机制允许其对贷款企业进行事前、事中、事后监督，因而给债权人带来极大的风险。

四、基于利益相关者的公司治理模式构建

通过上述分析发现，在混合所有制改革下国有企业的公司治理模式普遍为“大股东至上主义”“董事会至上主义”或者为“总经理至上主义”，即缺乏必要机制确保董事履行义务，对董事长的地位与作用过于看重，过于追求大股东的利益，缺乏对其他利益相关者的利益保护。因此，构建基于利益相关者的公司治理模式势在必行。

为避免利益相关者理论沦为纸上谈兵，使其具备实用价值，需首先弄清利益相关者的范围。根据Freeman（1984）提出的利益相关者概念，利益相关者不仅包括股东、经营者、员工与债权人，还应包括供应商、消费者、社区、政府等，见下图。

公司利益相关者示意图

股东、经营者、员工与债权人因在公司内部直接与公司产生关系，即为主要利益相关者，供应商、消费者、社区、政府等则为次要利益相关者。在公司治理模式构建中，应把主要利益相关者的利益放在首位，其次考虑次要利益相关者的利益，进而达到一种选择性的利益平衡。因此，依照利益相关者参与公司治理的想法，应当从以下几个方面构建基于利益相关者的公司治理模式。

（一）主要利益相关者直接参与公司治理

1.股东参与公司治理。股东作为公司中物质资本的“所有者”，是公司的主要利益相关者。但在利益相关者理论中，对“大股东至上主义”是持反对意见的，鼓励中小股东积极参与公司治理。为此，首先，应该优化股权结构。即混合所有制企业的国有资本与非国有资本股权比例的分配，应根据企业在国民经济中所处的地位及其类别来制定合理的股权结构。对于公益性国有企业中的水利、输电、铁路等应该绝对控股，对于水利基础设施、公共卫生保健等可相对控股，而对于竞争类国有企业，则可采取参股的形式，积极鼓励民营资本进入。其次，可以借鉴成熟市场中经济国家的做法，实行股票累计投票制，进而调动中小股东参与决策的积极性，强化其对董事会的监督职能，达到股权制衡的成效。再次，以确保信息充分性与真实性为前提，国有企业可实行网上股东代表大会，这可大大降低股东行使其权利的成本。最后，应该大力推行集体诉讼与索赔制度，这不仅能够促使企业加强自我约束，减少大股东对中小股东权益的侵犯，而且能够加强中小股东投资信心。

2.员工参与公司治理。员工作为公司中重要的人力资本，为公司投入了大量的专用资本，且员工的专用资本会伴随着员工工作时间的增长而增加。依据利益相关者理论，员工作为企业的主要利益相关者，应与股东具有同样重要的位置。世界上典型的员工参与公司治理的模式主要有以下两种：一种模式源于德国，员工通过参与监察人会，来参与公司治理，通常员工比重为所有董事的1/3到1/2之间。另一种模式源于英美国家，代表员工利益的工会就有关问题会直接与企业进行谈判，员工并不直接参与到公司的内部治理当中去。借鉴上述两种典型的员工参与公司治理的模式，国有企业应建立员工委员会，但须完善相应的法律法规，明确员工人数，并确保员工与股东有相同的参与公司治理的权利。

3.债权人参与公司治理。基于信贷契约的不完整性，债权人与企业之间的信息往往具有不对称性，致使信贷具有很大的风险。以德日为代表的公司治理模式中，实行“主银行制”，即银行可以作为公司股东来参与公司治理。但按照我国的《商业银行法》和《证券法》的规定，商业银行是不允许拥有公司股票的。因此，德日的公司治理模式在我国是行不通的。笔者认为，像银行这样的债权人可以采用派遣代表进入公司的董事会或监事会，来参与企业的公司治理，其职责主要为监督公司的财务状况，及时了解公司的经营与决策状况。但关于银行派驻代表进入企业，笔者认为应该视情况而定。若为企业提供短期贷款，因其贷款期限较短，风险性也较小，则无需派代表参与公司治理；而若为企业提供长期贷款，因其贷款期限较长，风险性也较大，在这种情况下，作为债权人的银行应该派代表参与到国有企业的公司治理当中去。

4.经营者参与公司治理。董事会与经理层作为公司的经营者，因其投入大量的专用资本，也应参与公司治理中。但在谈及保护利益相关者的利益时，很少谈及经营者的利益。因为在委托代理理论下，经营者通常被定义为能够控制公司的人，对其关注度往往在于是否滥用职权。为此关于经营者参与公司治理，笔者认为不仅应考虑如何实行有效的监督机制，还应考虑如何实行有效的激励机制。关于经营者的激励机制，国内大部分专家学者对实行股票期权激励机制是持采纳意见的，但其具体制度的设计还需进一步完善。

（二）次要利益相关者间接参与公司治理

供应商、消费者、社区、政府等作为次要利益相关者，笔者认为，作为次要利益相关者，不应直接参与到企业的公司治理中去。首先，作为供应商，如果派遣人员进入公司内部，将会获取公司内部信息，进而削弱公司与供应商谈判的能力。供应商作为利益相关者，其利益的保护，可通过定期与企业进行信息交流，进而建立良好的长期合作关系。其次，作为消费者，由于任何人都可能是企业潜在的消费者，将其引入企业公司治理中具有很难的操作性。消费者作为利益相关者，企业可采用设立意见反馈信箱、优化售后服务的方式来保护消费者的利益。再次，作为社区，其与企业之间的利益问题主要存在于基础设施建设方面。笔者认为可以在董事会中设立一个社区委员会，负责与社区代表及时进行交流并反馈信息，使企业在做出决定时，考虑到社区的利益即可。最后，作为政府，其职能主要为运用法律、行政等手段来维护公司的交易秩序，引导公司完善治理机构，进而营造良好的市场氛围。尤其在国有企业混合所有制改革的进程中，应严格遵照现代企业制度，做到“政企分开”。但如今政府参与公司经营的现象还时有发生，在这种情况下，我国更不应把政府纳入公司内部治理中。