关于自然资源资产离任审计几个问题的探讨

（安徽省审计厅安徽合肥230001）

2013年11月，党的十八届三中全会《决定》提出，要对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。2016年5月，国家审计署印发的《“十三五”国家审计工作发展规划》明确要求，领导干部自然资源资产离任审计要在试点的基础上，从2018年起全面推开，2020年建立起比较完善的自然资源资产离任审计制度。从我国审计发展历史来看，领导干部离任审计制度虽然已经施行多年，审计内容较为宽泛，但主要还是针对领导干部的经济责任进行审计，对自然资源资产这一特定内容涉及相对较少。近年来，全国各级审计机关为适应形势发展的需要，积极开展了土地审计、资源环境审计等尝试，积累了一定的经验，但自然资源资产离任审计作为一种新兴的审计类型，理论界和实务界对其概念和内涵的界定还不够清晰，对其基本理论的研究还不够深入。作为全面深化改革、加快生态文明制度建设的一项制度创新，审计机关需要在领导干部自然资源资产离任审计的理论与实务方面作出深入研究，并积极有效地推进这项工作。笔者结合近年来国家审计机关的工作实践，就如何有效开展领导干部自然资源资产离任审计，作一点粗浅思考。

一、深刻认识开展自然资源资产离任审计的必要性和紧迫性

（一）开展领导干部自然资源资产离任审计是正确认识人与自然辩证关系、实现经济社会与环境良性循环可持续发展的要求

自然资源是人类社会生存与发展的重要物质基础。自然资源状况决定一个国家和地区经济部门的分布和发展方向，一个国家和地区往往根据自然资源状况安排经济社会发展战略，确定产业结构、规模及生产力布局。同时，由于自然资源的有限性、整体性、空间分布的不均匀性及严格区域性等特点，如果在对自然资源开发和利用过程中，不注意节约、保护，甚至是滥采滥用，容易导致资源枯竭，后续发展缺乏资源支撑，以及造成水土流失、环境污染、气候异常和自然灾害频繁等现象，反过来也会影响经济社会的发展。因此，加强对自然资源的保护、开发、管理和利用，不仅是实现可持续发展的客观需求，而且对国家安全和国家战略也具有重大影响。建立自然资源资产离任审计制度，有利于完善资源环境保护责任追究机制，对于实现资源利用与环境保护相互促进、经济社会与环境良性循环可持续发展，具有重要意义。

（二）开展领导干部自然资源资产离任审计是转变经济发展方式、扭转我国经济社会发展现状的要求

20世纪80年代实行改革开放以来，我国坚持以经济建设为中心，经济建设实行高投入、高消费、高污染为主要特征的发展方式，充分利用丰富的自然资源，实现了经济飞速发展，但也积累了大量的环境问题。由于缺乏合理开发利用和保护自然资源意识，尤其一些地区贪图短期利益，对资源进行掠夺式经营，自然资源乱采滥挖，废气污水乱排乱放，治理措施未能跟上，各类自然资源及生态环境遭受到前所未有的破坏，其危害和后果日益显现，反过来也严重制约了经济社会的健康可持续发展。因此，现实迫切需要我们转变经济发展方式，扭转经济建设与生态环境发展不相协调的现状。加强生态环境保护，抑制对资源破坏性开发，成为了开展领导干部自然资源资产离任审计的外在动力。与此同时，随着社会的进步和公众环保意识的增强，人民群众对自身健康和环境保护的迫切要求，也成为开展领导干部自然资源资产离任审计的内在动因。

（三）开展领导干部自然资源资产离任审计是贯彻落实党中央关于全面深化改革战略部署、健全生态文明制度体系的要求

2012年10月，党的十八大首次将生态文明建设提到中国特色社会主义事业总布局的高度，要求优化自然资源资产开发、利用、治理和保护的结构，并把生态文明建设作为我国的发展战略任务之一。十八届三中全会《决定》明确提出要对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。十八届四中、五中全会进一步强调必须坚持绿色发展理念，要求用严格的法律制度保护生态环境。中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过的《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，明确提出对造成生态环境损害负有责任的领导干部，不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严肃追责。《试点方案》和《追究办法》的出台，必将为建立健全生态文明制度体系提供重要支撑，促进各级领导干部更好地履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，推动生态文明建设方面发挥积极作用。因此，开展领导干部自然资源资产离任审计是贯彻党中央全面深化改革战略决策部署、加快建立系统完整的生态文明制度体系的需要。

（四）开展自然资源资产离任审计是促进领导干部树立正确政绩观、全面履职尽责的要求

党的十八大和十八届三中全会明确提出，要完善干部考核评价制度，改革和完善发展成果考核评价体系，要把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为对领导干部考核的重要内容，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。2013年12月，中央组织部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，突出科学发展导向，完善政绩考核评价指标，强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩等指标的权重。2015年11月，中办、国办印发的《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，进一步明确了追责对象、追责情形、追责办法，规定党政同责、终身追究和双重追责，形成完整的追责链条和制度的闭环系统。因此，开展自然资源资产离任审计，抓住了领导干部这个“关键少数”，有助于完善发展成果考核评价体系，让生态文明建设这根指挥棒真正硬起来，促进领导干部树立正确的政绩观，既要金山银山，也要绿水青山，切实履行好经济发展、社会进步和环境优化的责任。

二、系统把握自然资源资产离任审计的目标、内容和重点

（一）自然资源资产离任审计的目标

审计目标是审计工作的行动指南，在审计活动中发挥着引领方向、规范过程的作用。笔者认为，自然资源资产离任审计目标可以划分为宏观目标、中观目标和微观目标三个层次。

1.宏观目标。自然资源资产离任审计的宏观目标是从尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念出发，发挥审计在国家经济社会发展中的“免疫系统”功能，通过对领导干部履行自然资源合理有效使用和环境保护责任的审计监督，强化各级领导干部对生态文明建设的责任，促进建立生态环境损害责任追究制度，维护国家资源和环境安全，推动经济社会的健康、科学、可持续发展。

2.中观目标。通过发挥审计监督的独立性和专业性优势，将各级党政领导干部的政绩与自然资源资产保护责任结合起来进行测度和考量，全面评价各级领导干部在任职期间自然资源资产开发、利用、管理及保护责任的履行状况，揭露和查处任期内发生的破坏浪费自然资源资产、国有资源资产收益流失、危害自然资源安全等重大问题，促进领导干部树立科学的政绩观，进而起到保护自然资源和生态环境、维护国家资源和环境安全的作用，最终实现宏观目标。

3.微观目标。自然资源资产离任审计的微观目标，是从各级领导干部任期内有关自然资源资产的开发、利用、治理和收益等政策、制度、项目、资金入手，通过监督、评价、督查和问责，全面评价任期内自然资源资产管理的经济性、效率性、效果性和可持续性。具体包括：

（1）促进建立健全自然资源资产产权管理制度。主要目标是明确自然资源资产产权，解决所有权人不到位、所有权权益不落实问题；强化自然资源资产用途管制制度，解决任意变更土地用途、任意开发山地、林地、湿地、湖泊等问题。

（2）促进建立健全自然资源资产开发利用体系。主要目标是建立自然资源资产有偿使用制度，解决自然资源资产及其产品所付费用太少、价格没有体现资源稀缺状况等问题；健全生态补偿制度，解决生态产品的公共性、外部性和开发中对环境的损害补偿等问题。

（3）促进建立健全自然资源资产责任追究机制。主要目标是建立生态环境损害责任终身追究制，防止领导干部为了任期内的经济增长，不顾资源环境状况，盲目开发造成生态环境严重损害等问题；落实生态资源环境损害赔偿惩罚制度，解决违法违规成本过小等问题。

（4）促进建立健全自然资源资产监管体制。主要目标是要按照所有权和管理权分离、部门归口管理的原则，理顺国家自然资源资产管理关系，健全自然资源资产监管体制，促进形成政府、企业和公众共同参与的监管新机制。

（二）自然资源资产离任审计的内容和重点

审计内容是审计目标在审计实践中的延伸和具体化。我们认为，开展领导干部自然资源资产离任审计应当坚持全面深入、突出重点的原则，其审计内容应根据区域自然资源资产情况而确定，除了对区域内的土地、矿产、森林、草原、海洋等单项重要自然资源资产开展审计外，还应审计区域自然资源、生态环境与社会经济发展的协调性，综合反映区域自然资源资产管理效果及其对生态环境、社会经济发展的影响。当前开展自然资源资产离任审计的内容和重点，主要包括以下几个方面：

1.自然资源资产管理和生态环境保护战略的制定和实施情况。应当把领导干部在生态文明建设领域应承担的战略责任纳入审计的范畴，检查和评价区域资源可持续发展战略的制定和实施情况，分析领导干部任期在制定国民经济和社会发展中长期规划时，是否考虑了可持续发展原则和生态环境因素，是否将重大环境工程（治理）项目的建设纳入国民经济和社会发展规划及有关专项规划，划定生态保护红线，落实用途管制，检查区域在矿产、水、土地等自然资源的集约节约利用和水、森林、海洋渔业等资源保护战略情况，是否把节能环保与产业结构调整、生态保护与优化生产力空间布局等结合起来，形成节约资源和保护环境的产业结构和空间格局等。

2.自然资源资产管理和生态环境保护政策法规的建立和执行情况。地方各级领导干部对于资源环境政策法规的建立和执行负有不可推卸的责任。审计应当重点审查领导干部任职期间是否建立健全自然资源资产的政策制度体系，包括自然资源资产源头保护制度、监测预警制度、监督评估制度、损害赔偿制度、责任追究制度、污染治理和修复制度等；关注各类自然资源资产特别是区域内重点保护的自然资源资产保护政策是否落实到位，自然资源节约集约利用制度是否执行到位；检查领导干部对违法占有、浪费、污染和破坏自然资源行为查处情况，关注违纪案件的查处率、结案率等。

3.自然资源资产管理重大决策合规性和重大活动合法性。应重点审查领导干部任期自然资源资产重大决策程序的规范性、决策内容的合法性、决策实施的有效性和决策结果的效益性；审查决策过程是否有充分可靠的信息支撑，以及决策程序的规范性和科学性，是否存在因个人决策失误造成自然资源资产破坏、污染等情况。此外，不合理的资源开发利用活动，不仅恶化生态环境，也造成自然资源的浪费，直接影响到国民经济和社会的可持续发展。在自然资源资产离任审计中，要重点关注区域内与自然资源有关的重大活动是否符合法律、法规、规章和政策要求。

4.生态环境保护监管的有效性和自然资源资产管理责任落实情况。应重点关注生态环保综合管理体制的健全情况，是否建立起自然资源管理部门之间的协调联动机制，职能是否有机统一，运转是否协调高效，是否加强规划和政策引导，综合运用财税、价格等经济杠杆建立健全生态补偿机制，环境保护监测预警机制是否建立健全及执行效果如何；检查自然资源资产监管和环境保护权力运行机制情况，关注行使行政审批权、行政评审权、行政执法权、自由裁量权的规范性，评估自然资源资产监管和环境保护权力运行相关问责机制的有效性；检查生态环境保护目标责任的落实情况，是否建立了体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，是否把资源消耗、环境损害、生态效益纳入了经济社会发展评价体系和地方党委政府的绩效考核等。

5.自然资源资产开发利用和生态环境保护相关资金管理使用及重大项目建设运营情况。一方面，要关注离任领导干部任期内自然资源资产保护资金的筹集、分配与使用管理情况以及资源资产损害成本的补偿情况，检查空气治理、水污染防治、矿产资源和森林资源保护等专项资金（基金）是否及时、足额征收，是否存在违规减免等问题；专项保护资金的投入和分配是否存在违反相关政策要求，相关部门是否及时、足额拨付资源资产保护资金；用款单位有无弄虚作假骗取专项资金，以及挤占挪用、贪污私分等问题；资金投放和分配的总体结构是否与当地自然资源资产结构相适应，用款方向是否正确，有无因领导决策不当、管理不力等原因造成损失浪费等问题。另一方面，审计还要关注重大环境工程（治理）项目建设情况，检查项目实施和运营效果是否达到预期目标，各地区、各部门对重点环保工程承担的责任是否明确并落实到位等。

6.自然资源资产存量和变动状况及相关信息的真实性。编制自然资源资产负债表，定期核算自然资源资产的变动情况，有助于全面反映政府对各项自然资源占有、使用、维护以及管理的绩效，为自然资源资产离任审计提供具体丰富的审计证据和有用线索。只有可靠的数据信息，才能确保审计结论的可靠性和科学性。因此，自然资源资产负债表等相关信息的可靠性、完整性，也是领导干部自然资源资产离任审计的重点之一。通过审计核实自然资源家底等相关信息的真实性，了解自然资源使用、消耗、恢复等变化情况的真实性，考核领导干部任职期间区域自然资源资产实物存量、价值变化及变动原因，分析评价自然资源资产质量、实物价值和生态系统服务的综合价值以及资产负债的补偿压力、环境风险等。

三、积极探索和创新自然资源资产离任审计的思路和方法

（一）统筹规划，突出重点，分步分类推进实施

建立自然资源资产离任审计制度，涉及审计目标、审计内容、审计方式方法、审计评价标准和审计结果利用等方方面面。为此，需要在现有审计资源的基础上，结合审计工作的现实和地方经济社会发展重点，制定出全局性的、适应地方特点的自然资源资产审计中长期规划，以规划统领自然资源资产审计的目标原则、发展路径、总体方式、组织保障、推进措施。规划要注重审计的关联性和耦合性，统筹兼顾、协调推进。同时，不同的地方、不同的发展阶段，所要审计的内容也会有所不同，既要确保 “一盘棋”，又不能千篇一律，要鼓励突出地方特色，因地制宜，发挥基层审计机关服务区域经济社会发展的积极性和能动作用，重点突出，有序推进。就安徽省而言，各地在自然资源资产管理中重点不同，审计的任务也就不同，如皖南地区的自然资源保护、皖北地区资源型城市治理，淮河、长江流域的水资源整治等。

（二）立足实际，放眼全局，将自然资源资产离任审计与其他专业审计相结合

目前，审计机关在人少事多、增加机构和人员编制十分困难的情况下开展领导干部自然资源资产离任审计，必须创新思路，通过内部挖潜来加以应对。各级审计机关要围绕审计工作重点，统筹项目计划，将领导干部自然资源资产离任审计与其他专业审计相结合，特别是与领导干部经济责任审计有机地结合起来。我们认为，自然资源资产离任审计与经济责任审计相结合，具有很强的互补性，两者结合可以使审计报告的内容更加丰富，不仅有利于全面评价干部，而且也有利于提高审计效率，既可以节约审计成本，又可以实现一果多用。就具体结合方式而言，一是在内容上，可将自然资源资产开发利用和保护纳入地方党政领导干部经济责任审计的范围，并作为一项独立的重要内容来反映；二是在组织方式上，可与地方党政领导干部任中、离任经济责任审计相结合，统筹安排、同步实施；三是在审计方法上，将自然资源资产管理中的资金运行和绩效作为重点，体现审计的特色，将自然资源资产开发利用和保护置于领导干部所在区域经济社会发展的背景下整体考量。

（三）循序渐进，逐步深化，不断完善审计内容和方法

目前，领导干部自然资源资产离任审计的理论框架还没有构建起来，同时也缺少现成的实践经验可以借鉴。因此，在推进该项工作时，应坚持先易后难，循序渐进，逐步深化。一是选择部分地区先行对某些重点领域的自然资源资产开展审计试点，在总结经验的基础上不断完善，逐步拓展。二是审计署和相关部门应尽快研究制定党政主要领导干部自然资源资产离任审计工作指南或操作规程，对审计目标、内容、程序、评价以及责任界定、结果运用等进行初步规范，提出原则性要求，以便大力推进全国开展这项工作。三是在推进统计部门编制完成自然资源资产负债表、基本具备审计条件的基础上，探索健全相对独立、切实可行、完整系统的自然资源资产离任审计评价体系。四是充分运用大数据关联、全球定位系统、卫星遥感监测、自动监测系统、地理信息技术等科技手段，提高审计查证精准程度。

（四）整合资源，引智借力，增强审计结果的科学性和权威性

领导干部自然资源资产离任审计，涉及土地、矿产、森林、水资源和固体废弃物等多个方面、多个领域，需要运用自然资源经济学、地质学、水利工程、大气科学、环境科学、社会学与统计学等方面相关的专业知识。审计人员需要从主管部门取得自然资源资产的相关数据，充分了解数据的来源方式、监测手段、时间和空间条件等，掌握自然资源资产的总体情况。审计人员除加强专业知识学习与培训，努力适应审计工作需要外，在审计涉及特殊领域、需要运用特殊技术时，应当积极取得发改、农业、水利、环保、国土、林业、环保、统计等主管部门和外部专家学者的协助与支持，以便更好地完成审计任务。现阶段可以尝试建立审计专家库制度，通过聘请自然资源、环境科学、生态学、工程技术等领域专家参与审计工作，解决一些技术难题和瓶颈问题，弥补审计技术不足，从而降低审计风险，增强审计结果的科学性和权威性。此外，有效运用自然资源主管部门普查、监督检查成果，建立本地区自然资源资产数据综合分析平台，借力舆论监督、群众举报等社会力量，也可以大大提高审计工作效率。