治理与公民权利发展的共生性——以临县扶贫健康保险为例

李莲莉

（山西大学公共与政治管理学院，太原 030006）

一、治理与权力发展的关系

（一）治理是权力发展的必然要求

1.权利的发展依赖于治理。T.H.马歇尔认为，基于公民资格之上的权利包括保障个人自由的公民权利、保障公民参与政治利益分配的政治权利和保障公民生存与发展的社会权利三个部分。从时空发展的进程上来看，这三种权利的发展是一种从低到高的渐进性发展路径。而公民权利和社会权利的实现和发展程度有赖于公民政治权利的运行，一方面，公民有参政议政的能力和素养，并且积极通过各种参政渠道承担社会责任；另一方面，减少国家对政治资源尤其是公共权力资源的垄断，增强公共权利资源对公民和社会的开放度和透明度。这就要求公共权利必须由垂直分层向社会公共领域水平流动，就问题各相关主体在民主协商之后实现公共资源在各阶层的合理配置，从而实现帕累托最优，尽可能地缩小处于非均衡发展水平上公民物质财富的差异性，构建具有集体意识的公共生活文化。也就是说，需要国家运用治理理念和治理方式允许社会各方就切身利益发声，共同管理公共资源。

2.权利的触发需要治理。褚松燕认为，权利要求的提出主要通过三种方式：一是利益冲突尖锐，在没有调和几率的情况下进行阶级斗争甚至是暴力革命；二是被排斥在完全享有公民资格的利益群体通过组织的集体力量，合法的向社会和政府表达自己的利益诉求，从而形成社会改革的动力之源；三是通过在公共领域中的交谈和谈论平和地发起权利的要求。显然，第一种和第二种带有阶级对立性质的方式并不适用于我国无产阶级的国情，只有第三种方式有存在的经济条件和政治基础，即在社会主义市场经济建设、民主政治的不断发展、公共利益和社会认同基础上的合作治理，逐步从原先封闭的自上而下的权威型统治转变为多主体协商的自下而上或平行性的民主治理。治理的工具理性在于把形式民主转化为实质民主，给予民间组织和市场组织更多的合法性意见表达平台来减少因社会条件不均衡发展而产生的阶层摩擦及其公共资源的内耗，充分提高公共资源的使用效率和社会价值的发挥，以实现治理的目标和公民权利的有序发展。

（二）权利发展是治理的基础

基本精神物质财富需要的满足使公民有了参与公共生活的可能，而发展性精神物质财富需要的满足则激励人们不断地通过市场和国家两种途径来实现，同时以社会契约的形式承认需要满足表达方式的合理性与合法性。改革开放以来，社会主义市场经济的发展虽然为人民生活水平的提高提供了一定的物质基础，但政府管理依然束缚了劳动要素经济价值的发挥。这表明，劳动要素经济价值的充分发挥需要摆脱政府的管制并在市场经济政策的制定中发挥作用。而生活水平的提高将促使公民社会不断壮大，公民参与公共生活的意愿和能力也越发强烈。

1.公民权利与经济社会。改革开放前国家是经济活动的主体，不存在真正意义上的经济社会。我国经济社会主要是指改革开放后市场主体范围不断地扩大，各种经济成分参与到经济发展中，市场在资源配置中起基础性作用是它的本质特征。经济社会的持续性发展得益于公民对自由、对财产权的不断追求，公民权利内容的扩展和丰富允许公民凭借自身的综合实力在法律和市场规则下不断创造用于满足个人基本性和发展性需要的财富。公民权利对市场经济的正向激励，使市场经济在不断的运作下催生出了各种以行业、地域和群体等为主要特征的利益集团。在共同利益的驱使下，组织化的利益集团要求政府从传统的管制走向服务，为市场提供安定有序又富有活力的发展环境，而这种政府服务必然要求经济利益集团参与到公共政策的制定中，在提高政策质量和合法性的同时使市场各生产要素按照市场规则进行合理的流动。

2.政治权利、社会权利和公民社会。政治权利的演进允许公民以直接互动的方式积极参与公共事务的决策，使公民的意愿在决策中得到完整的表达，从而维持社会稳定。而社会权利作为一种积极的请求权，只有当公民真正参与到政治生活中，才有可能使公民的社会权利如社会福利、社会医疗保险、社会养老保险等得到最大化的需求满足。公民参与公共生活的范围越是广泛，参与途径越是多样，就越能反向激发和培养公民参与公共事务的热情和能力。

1981—1998年，相继使村民自治和城市居民自治的基层政治参与制度合法化、规范化，是我国发展社会主义民主政治不断自我完善发展的重要内容。政治权利内容的扩展也促进了民间功能性组织的出现，作为基层自治的内容补充，相继出现了如卫生教育、社会服务和文化等方面的非营利组织。我国非营利团体组织的数量在改革开放后出现了数量和质量的双发展，作为公民社会的重要组成部分，非营利组织的发展壮大代表了新社会群体的利益需求，要求有途径参与到公共事务的决策中，用公共资源满足群益利益。

二、临县在扶贫健康保险中权利发展的困境

（一）临县扶贫健康保险的现状

临县位于晋陕黄河峡谷中部，是国家扶贫开发的重点县，是山西脱贫攻坚的“硬骨头”。其贫困人口多、贫困程度深，区域整体贫困问题较为突出。截至2015年底，全县有419个贫困村，有5.9万户14.57万贫困人口，贫困发生率达25.4%，贫困人口占全县总人口的22.7%。

在健康扶贫商业医疗保险方面，临县政府在招标后选定在某商业保险公司为全县建档立卡贫困户购买大病医疗补充及意外伤害两款健康扶贫保险产品，保费全部由临县县政府承担，而大病补充险的保障额度由40万元提高至60万元，意外伤害保额最高4000元。

（二）临县扶贫健康保险的困境

1.治理不完全，公民权利与公民政治权利发展不充分。治理是政府、市场和社会就增进公共利益而进行的有机互动的协调过程。临县在健康扶贫的实际运作中县政府起决定性作用，市场的重要作用和扶贫健康保险的受益者——建档立卡的贫困人口是被动受益的角色，造成了既得利益者在扶贫健康保险政策制定中的“失声”。一方面，导致贫困人口利益诉求的“被代表”使政策的内容偏离实际需求，无法充分而及时地满足贫困人口对健康保险需求的多元化；另一方面，利益的“被代表”会降低贫困人口对公共事务参与的热情。在政府与市场的关系中，临县县政府组织了中国人寿、国寿财险、人保财险和中煤财险4家机构的主要负责人就临县扶贫工作进展和遇到的困难等展开座谈，及时征求了符合资质的保险公司的意见及建议。商业保险公司依据山西《贫困户大病医疗补充保险与意外伤害保险工作的指导意见》，为参加当地基本医保和大病保险医疗保险的农村建档立卡贫困户制定了农村贫困户大病医疗补充保险和贫困户意外伤害保险两款产品，其执行价格比纯商业性标准价格下浮动70%～90%。在此过程中，市场主体并未充分参与到扶贫健康保险的竞争中，而是在各种参与条件的筛选下由具有“国有”性质的保险公司承办了贫困户的大病补充险和意外险。

2.权利观念淡薄对治理现代化发展形成制约。我国民主政治的不断拓宽完善为公民社会和市场主体的政治参与提供了多样化的途径，为治理的现代化奠定了群众基础和制度基础。然而，由上而下的制度性建设并不能保证治理现代化的顺利转型，还需要由下而上积极地社会参与。在临县扶贫健康保险政策制定中，建档立卡的贫困人口和市场主体权力观念的淡薄（主要指公民的权利和政治权利）提高了临县县政府政策信息收集和制定的成本，从而使政府在扶贫健康保险中处于绝对性的地位，未能实现治理下政府、公民和市场的良好互动。权力观念的淡薄主要原因有三个方面：一是贫困人口的受教育程度低，政治参与能力与热情不高，无法合理合法地行使自己的政治权利，只能通过临县县政府的前期调研来代表贫困人口的利益诉求；二是市场发育不成熟，市场主体承办公共事务的意愿不强，对扶贫健康保险的民营化持观望态度，未能形成充分的市场竞争，临县县政府不得不用公权力强制部分保险公司参与；三是在传统管理理念的路径依赖下，政府无法在短时期内完成从行政管理理念向公共管理理念的转化。临县县政府在强制部分商业保险公司承办扶贫健康保险时，也用准入性条件强制排除了市场中其他后期观念转变的商业保险公司。

三、总结

对于临县扶贫健康保险出现的问题，笔者将提三点建议：一是在政府的引导下，积极向个保险公司宣讲政策，充分激发市场竞争的优势；二是在打通公民参与政治生活途径的同时，加强对贫困人口的素质教育，激发贫困人口对扶贫健康保险的建言献策作用，保障贫困人口的政治权利；三是完善临县贫困地区的基础设施建设，提供更加优质的公共服务，在对贫困人口进行“兜底”保险的同时，因地制宜推展一些发展性商业保险业务，以发展贫困人口的社会权利。

参考文献：

[1]T.H.马歇尔，安东尼·吉登斯，等.公民身份与社会阶级[M].南京：江苏人民出版社，2008.

[2]俞可平.论国家治理的现代化[M].北京：社会科学文献出版社，2015.

[3]杨志军，靳永翥.“凝闭型”政策体制下地方治理的现代化——以公共事件的地方治理为视角[J].吉首大学学报：社会科学版，2014，（6）：46-54.

[4]褚松燕.公民资格的发展对治理的影响[J].中共南京市委党校·南京市行政学院学报，2005，（6）：31-33.

[5] 褚松燕.论公民资格的构成[J].上海行政学院学报，2006，（1）：40-44.