推进宁波临港区域工业用地优化利用的对策建议——以北仑区为例

顾佳俊，余扬燕，尹天鹤

（宁波工程学院，浙江 宁波 315211）

工业用地优化既是调整城区用地结构，促进经济转型升级的需要，也是不断优化经济结构，提升城市竞争力的迫切需求。北仑区是宁波市重要的临港区域，在宁波“港口经济圈”建设中处于龙头地位，高起点、高品位、高水平建设临港城区，提升城区功能已成为今后其建设发展的主方向。加快推进城区工业用地的优化利用，已成为一个重要的实践课题。

一、加快城区工业用地转型升级的重要意义

加快工业用地转型升级是贯彻落实科学发展观，建设资源节约型社会的重要举措，对于推进低效利用土地二次开发，推动产业结构调整、经济发展方式转变和土地节约集约利用都具有十分重要的意义[1]。

1.有利于增强城区综合竞争力。目前，北仑区一批工业企业或闲置，或零星混杂于商业地块，这既不符合城市区块功能布局，影响周边环境，也造成了土地资源的较大浪费。实施工业用地的优化利用，可以有效解决这些深层次的矛盾和问题，促进资源整合，拓展发展空间，增强城区的综合竞争力。工业用地转型升级不仅是城市发展的助推器，还是企业调整发展的重要机遇。对企业而言，加快工业用地优化利用既契合政府的政策导向，可以“退低进高”，盘活存量资产，提高市场竞争力，还可以借机轻装上阵，进军知识含量高、经济附加值高、资源需求少的生产服务、休闲服务和创意服务等领域。因此，实施工业用地优化利用，是政府和企业的共同选择，更是一项实实在在的民生工程。

2.有利于优化城区产业结构。今后五年，北仑区提出要全面实施服务强区、创新强区、品位都市、品位生活“两强两品”战略，全力优化城市形态和生态人居环境。实施工业用地转型升级，可以有效整合资本、土地、劳动力、技术、信息、社会网络、基础设施等城市发展要素，完善城市功能，提升品味集聚，优化产业结构，加快推进城市化进程，实现土地增值、产业调整、环境和人员素质提升，切实提高城市建设品位、功能品位和人文品位，以用地结构的调整优化城区产业结构的调整，实现以较少的土地资源消耗保障经济加快发展、高质量发展，确保全区经济社会可持续发展。

3.有利于提高土地节约集约利用水平。近年来，在北仑经济社会快速发展的同时，也消耗了大量的土地资源，用地空间已难以再支撑粗放式外延扩张，倒逼北仑必须实施工业用地优化利用，大力挖掘存量建设用地潜力，千方百计提高土地利用率。目前，全区旧专业市场、旧城、旧工业小区改造是推进节约集约用地，破解土地供需矛盾的重中之重，也是一大潜力和聚宝盆。因此，必须坚持把工业用地转型升级摆上重要议事日程，全面转变城市发展方式，以高水平城市发展引领经济转型，走紧凑型建设、集约式发展之路。

二、北仑工业用地面临的主要问题

本文以北仑区为典型，利用GIS相关理论和方法，在收集和整理相关数据的基础上，建立《北仑区工业用地调查数据库》，对宁波临港区域（北仑区）的用地结构、工业用地的产出效益、产业结构和工业用地结构的协调程度进行量化计算，分析出北仑区工业用地面临的主要问题。

1.工业用地比例过大，规划空间受限。截至2013年末，北仑区工业用地面积为5128.1公顷，占城市建设用地总面积的44.6%，人均工业用地达79.3 m2，二者均远超出国际发达港口城市相关指标的上限（10%和20 m2）。另据宁波市城市总体规划（2004—2020年）（2014年修订版），2020年北仑片规划工业用地将缩减为4588.9公顷。在工业用地指标紧缩以及生态、耕地保护形势严峻的大背景下，北仑在“十三五”期间已很难再通过新增指标的方式获取工业用地（见表1）。

2.工业用地的产出效益整体偏低，与镇海区差距较大。对工业用地产出效益的分析主要基于三个指标的计算，分别是地均工业产值、地均利润以及地均税收。为了更加直观地说明问题，本文还搜集了镇海区的相关数据用于对比，计算结果表明（见表2）。北仑区工业用地整体产出效益不高，地均产出、地均税收等指标尚不足镇海区的一半。

表1 北仑片区用地平衡表

3.产业间用地收益差异较大，部分传统产业用地规模与产出不相协调。本文通过测算产业产值与用地结构间的偏离度指标来衡量产业结构与用地结构的协调发展程度[2]，具体计算公式为：

表2 北仑、镇海工业用地产出效益对比情况

式中，SDj反映第j类产业的产业结构与用地结构偏离度；ISj为第j类产业的产值比重；LSj为第j类产业的用地比重。当SDj为正值，表明第j类产业用地效率相对较高，存在着扩大规模的机会，若SDj为负值，表明该产业用地效率较低，存在着用地退出压力。SDj的绝对值越小，结构越是平衡。对北仑区内典型产业进行计算的结果（如下页表3所示）。从表3可以发现，北仑区各行业的地均产出差异较大。传统产业用地占全部工业用地的72.62%，但其大部分的产业结构偏离度为负值，产业的用地规模与经济产出的协调性较低，亟待升级转型。

4.化工产业用地布局不合理，工业生产安全隐患情况堪忧。石化产业是北仑区的支柱产业，目前全区有危化品从业企业共434家，这些企业主要分布在戚家山和新辖区。另外，区内还铺设有382根管道，输送石油、天然气、各类危险化学品等50余种介质，总长度为1106.34Km。由于历史遗留、相关法规不明确以及拆迁后土地较难开发利用等诸多原因，化工区内企业布局规划不合理且呈松散型管理，而园区外尚有不少小型化工从业企业零散布局。新辖区内仍有部分行政村分布在中、大型危化品从业企业周边1000米之内，甚至部分危险源距居民点最近处的距离尚不足200米，存在较大的事故风险。

三、原因分析

1.工业用地的供应制度不健全，缺乏后续监管机制。一方面，北仑区临港大工业在招商上土地服从项目的现象严重，一定程度上造成土地供应计划的不确定性；另一方面，现行的土地供应制度重审批、轻监管，容易产生“先用后征、边征边用、零批整用”等违规问题，上级部门只对新增建设用地的总量进行控制，对各行业用地规模和配置缺乏宏观认识。

2.现有产业的总体能级不高，高科技、高附加值产业相对较少。近年来，北仑的钢铁、造纸等大工业由于市场低迷和产能过剩，相关企业基本上处于亏损或微利状态，而纺织、皮革加工、文教用品等传统行业多为劳动密集型产业，很难产生高额利润。另外，由于长期受到多头管理、产业定位的制约，落后产能淘汰、危化品经营企业的退出以及新兴产业落地也面临着重重阻力。总体而言，北仑区高科技、高附加值的产业不多，加之重工业区的形象根深蒂固，难以吸引高端人才落地，产业创新环境及高技术服务业的培育环境都严重匮乏。

3.企业对用地的集约节约意识不够，缺乏低效用地再开发的热情。受前期粗放型经济增长方式的影响，部分企业用地节约集约意识淡薄，经常多用地、用好地、少批多用、占而不用，造成土地资源闲置浪费，低效用地现象不同程度存在。而由于受到当前宏观经济增速放缓、土地回收可利用红利不多以及补偿标准期望过高等因素影响，政府和企业对低效用地再开发的热情普遍不高。

4.用地规划滞后于产业发展且缺乏刚性，城区用地布局不够合理。北仑早期的工业用地普遍为粗放式经营，对城区整体功能规划考虑不够[3]，产业难以做到以城市可持续发展的原则进行布置，进而形成了当前中心城区被工业包围、城市生活空间受到工业空间挤压的局面。产业用地结构失衡，工、住、商用地混杂布局，小微企业分布散乱，共建配套设施匮乏等现象普遍存在。城区的自然环境、生活环境和产业发展环境不断恶化，城市整体的品质不高。

四、对策建议

基于上述对北仑区工业用地存在问题的原因分析，笔者认为，宁波临港区域的工业空间发展应注重“提升和优化”的理念。“提升”战略应包括工业用地管理水平提升、基础设施服务水平提升以及城市形象和生活品质提升。“优化”战略应包括工业用地的空间布局优化、生态环境优化和产业结构优化。为此，提出以下对策：

1.健全工业用地效益综合评价体系，加强对工业用地全生命周期的监管。推进工业用地的科学化、精细化管理是国土资源管理工作发展的必然趋势。结合宁波市和北仑区的实际情况，建议尽快完善工业用地效益综合评价体系，同时加强对工业用地全生命周期的监管。一是建立临港工业企业信息数据仓库。利用信息化手段，整合国土、发改、规划、工商等部门的数据资源，收集企业行业类型、投资规模、建筑规模、用地规模、年产值及税收、能耗等数据，借此测算企业的用地经济基数指标，为主管部门对企业进行统计分析、考核评价奠定数据基础。二是建立以亩产税收为核心的评价体系。借助于企业信息数据仓库，建立工业用地绩效的评估制度，通过开展工业用地的投产评估、达产评估、过程评估和到期评估，逐步构建工业用地效益的综合评价体系。三是建立贯穿企业生命

周期的全过程监管机制。整合现有系统，加强用地批后监管力度，建立覆盖用地准入、开发建设、竣工、投产运行、绩效评价、转让、退出的全过程监管机制，尤其是建立健全土地退出、收回机制，完善土地转让机制，有效盘活占而未用土地和闲置低效用地。

表3 北仑区重点行业用地经济效益及其用地偏离度

2.完善工业用地供给模式和机制，加速优质项目落地。从各地发展的经验来看，灵活的土地供应机制是地方政府招商引资的有力筹码，但也可能成为低效用地形成的源头。应完善工业用地的供给模式和机制，使其遵循企业生命周期的发展规律，既能够为优质项目的落地提供便利条件，同时也可为低效用地产业的清退提供制度约束。一是建立工业地价调节机制。遵循市场规律，在科学评估和公平、公正运作的基础上，运用价格杠杆合理调配土地资源，可按照国家、省、市的产业政策分别对鼓励、限制的产业实施差别地价，同时可将土地节约集约利用程度、用地规模与地价挂钩。二是建立工业用地挂牌出让制度。对于招商方向明确、针对性强的产业项目，可建立工业用地挂牌出让制度，解决工业招商与土地供应间的衔接问题，缩短供地时间，保障招商项目的顺利落地。三是探索工业用地弹性出让制度。建议按不同产业，实行“长期租赁、先租后让、租让结合”的土地供应制度，降低初入资金门槛，同时完善土地续租和政府回购政策，免除企业租地购地的后顾之忧。

3.创新土地利用制度与政策，推动工业用地二次开发。工业用地的二次开发是促进土地优化配置和内部挖潜的主要手段，也是提高用地产出效益和集约利用水平的重要途径[4～5]。建议从创新土地利用的制度、政策入手，推动临港区域工业用地的二次开发。一是结合宁波“海洋经济圈战略”和北仑区“十三五”规划，科学编制临港区域工业用地二次开发规划方案。围绕提高工业用地效益、优化产业结构两大目标，编制工业用地二次开发的专项规划，为临港区域低效工业用地再开发提供工作依据。二是适当调整利益分配激励机制。合理调整政府、原用地单位以及再开发单位之间的利益分配格局，使得参与的每一方都可以获得合理的增值收益。三是对重点区域、重点地块的再开发给予更多的政策倾斜。在大政策不违反的前提下，通过相关税费减免、税收优惠等政策调动企业二次开发的积极性。四是建立控增逼存机制。将盘活工业区低效用地的情况与该区下一年的新增建设用地指标分配进行挂钩，倒逼地方政府推进工业用地二次开发和产业转型。

4.协同调整产业及其用地的结构与布局，促进临港产业转型升级。产业结构的转变会在土地利用结构上得以映射，对土地结构的调控同样也会影响产业结构，进而促进产业转型。从国内外工业区的发展经验来看，工业区发展到后期会逐渐演变为两大类型，一类是以发展高科技产品加工或创造为主的研发制造型园区，另一类则是带动更大地域范围转型为功能更加完善的工业新区。结合北仑区的实际情况，建议走两类转型融合发展之路。一是适当增加教育科研用地比例，可通过合作办学、联合建院、人才引进等方式引入优质科技研发资源，依托高校、科研院所、院士工作站等科研机构，培育高新技术产业研发基地，促进形成创新创业的长效机制；二是建立强势的工业用地退出机制，淘汰落后产能，加快推进工业用地的“退二优二”“退二进三”和“腾笼换鸟”工作，建议将传统工业用地占工业用地总面积的比例减低至40%～50%；三是加大小微企业用地的整合力度，通过龙头企业的带动和辐射，促进形成布局合理、特色鲜明、能与现有优势产业良性互动、配套互补的小微企业集聚区；四是调整土地供应结构和次序，优先发展临港工业互动较好的服务业，发挥好土地对临港产业转型、港口经济发展的支撑和调控作用。

5.推进城市发展的“三规叠合”，提升临港区域的宜居宜业品质。对于北仑而言，工业发展是城市发展的主要推动力，而城市也为产业发展提供了有效的空间载体。产业化和城市化之间相互依存的关系，决定了“产城融合”是城市可持续发展的必然选择。一是要转变规划理念，从长远和全局的角度将土地利用规划、城市规划、产业布局规划按照“大重合、小衔接”的原则进行充分整合与衔接，基于现有基础和未来发展需要，适度调整城市功能布局，注重临港产业空间与生活空间互动发展，建议以春晓、梅山为试点实践产—城的深度融合；二是要重视工业生产安全，对具有较大污染和较高安全隐患的小、微企业要进行用地整合，便于集中管理和整治，节约用地空间，对于中、大型危化品经营企业要在其周边规划预留出充足的安全屏障；三是要加快公建配套设施建设，尤其加大对医院、学校、开放游憩空间等方面的建设力度，并逐步优化教育、医疗、养老、文化、就业、公共安全等公共服务的制度建设，促进人才集聚；四是营造高品质的居住和生活环境，不断完善城市生态系统，推进临港工业区与主城区间的生态隔离带建设，同时通过旧城改造、“三改一拆”、新农村建设等完善主城区居住生活条件，提升临港区域宜居宜业的品质。

参考文献：

[1]贾宏俊，黄贤金，于术桐，等.中国工业用地集约利用的发展及对策[J].中国土地科学，2010，（9）：52-56.

[2]王青，姚丽，陈志刚.城市产业结构与用地结构协调发展研究——以江苏省为例[J].现代城市研究，2013，（7）：20-24.

[3]王友茂，尚学忠.对北仑区城中村改造的几点思考[J].管理观察，2009，（32）：121-122.

[4]卢为民.工业园区转型升级中的土地利用政策创新[M].南京：东南大学出版社，2014.

[5]郑荣宝，张春慧，陈美招.低效产业用地目标识别与二次开发策略研究[J].国土与自然资源研究，2014，（4）：20-24.