我国户籍政策终结过程分析——基于Graddy和Ye的政策终结决策模型

岳婷婷

（山西大学政治与公共管理学院，太原 030006）

政策终结于20世纪70年兴起。经过几十年发展，学术界提出了很多创新性成果，代表性的有德利翁、考夫曼、巴达克、丹尼尔斯等学者的观点。他们从各自的研究领域出发，对政策终结启动的原因、实施中的阻碍、方式以及建议策略都提出了自己的看法，并在此基础上形成了许多分析模型和方法工具。美国学者Elizabeth A.Graddy和Ke Ye在前人的研究基础上，通过实践验证，提出了政策终结的决策模型理论。这一模型是将公共政策终结作为一个动态过程进行分析，探究出具体影响政策终结启动和实施的因素有哪些。

一、我国户籍政策终结的触发原因分析

2014年7月，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，取消了农业户口与非农业户口的区分，统一登记为居民户口，这一举措拉开了政策终结的帷幕。

1.经济角度：财政压力。本文所提出的财政压力与Graddy和Ye所言的资金短缺不同，目前我国经济总量已达世界第二，而且近年来对民生领域的投入比例逐渐增大。由此看来，我国户籍政策之所以可以走向终结，并不是因为经济能力不足，而是因为户籍政策继续进行会带来无谓的财政负担。户籍政策在长达半个世纪的发展过程中，统计人口和方便管理的初始功能已经逐渐弱化，重点转为附加在其身上的福利制度。而户籍政策带来的城乡二元结构导致地区资源、利益分配出现差异，尤其是福利制度的分配。因此，户籍政策继续进行，资源分配不均所带来的浪费情况会增加政府的财政负担，另一方面，户籍政策所带来的阻碍人口自由流动和利益不均等负面影响已非常显著，继续实施会带来更多的实际成本投入，无疑会造成艰巨的财政压力。而且，这种投入非但没有带来更多的好处，反而负面影响深远。

2.政治角度：政治意识形态的转变。德利翁认为，政策终结过程中真正基于财政压力的并不多，更多的是政治价值，是基于政治上的意识形态，而这样的意识形态也经常视决策者的态度来决定。统治阶级意识形态的变迁会导致政策倾向点的不同，领导集团的态度起着非常重要的作用。我国国家主席***在地方任职期间就一直很关注户籍政策的问题，总书记认为户籍政策的改革与新型城镇化建设密不可分，取消户籍二元结构制对于城乡一体化有重要作用。其在清华大学读书时，他的博士论文《中国农村市场化研究》中就预见性地提出取消户籍制度这一意见。总书记在此基础上提出许多具体措施：可以先让一些符合条件的外来人口获得合法身份，比如有稳定的经济来源，而且在城市内居住年份达到一定时间的外来务工或者经商的农民。与此同时，在一些规模较小的城镇，可以实行没有城乡限制的管理制度，统一进行户口管理，待取得一定的进展和突破之后，再在其他大城市、特大城市有序推行。

3.文化角度：意识形态变迁。改革开放以来平等、法治、竞争的主流的意识形态是我国户籍政策迈向终结的重要影响因素。计划经济时代，社会意识形态领域整体处于一种僵化、集中的态势，户籍政策管理人口、限制流动和有利于发展生产的功能显得极为重要。社会主义市场经济下平等、公正、法治的思想深入人心，控制人口的户籍政策就在许多领域暴露出弊端。意识形态属于文化范畴的概念，更多是一种心理观念和思维体系，其潜移默化的反作用会对经济基础和政治体制产生深远影响。正如我国户籍政策的终结过程，大多学者对其研究集中于附加政策所产生的副作用，诚然这是户籍政策终结的重要也是首要原因，但也正是由于人们意识形态的变迁，导致更多人开始思考为什么以及怎样进行终结过程。

二、我国户籍政策终结的推动因素

自2014年国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》后，中央先后印发了许多文件以指导户籍政策终结的实施。目前全国已有25个省区市发布了居住证实施办法，户籍政策终结的框架基本构建完成。这些意见得以颁布实施，执行过程中的影响因素发挥着重要作用。

1.服务需求降低。我国学者宁骚认为，“公共政策”是公共权力机关经过特定法律过程，为解决公共目标、事实公共利益而施行的方案。所以，任何一项公共政策出台都是为了履行其应有的服务社会的专项职能。产生于计划经济时期的户籍政策在当时被赋予的原始职能是有效管理人口，但随着我国各项政策的改革和发展，我国户籍政策被过多的附加了过多的其他制度，而其本身的原始功能逐渐弱化，对这一政策的需求不断降低，而消极作用日渐显露。户籍政策与就业、教育、医疗、住房等和公民切身利益相关的福利制度相连，户籍政策已脱离管理人口的初衷，变为限制人口流动和阻碍城乡资源分配公平的桎梏。

2.政策反对势力相对较弱。政策终结是一个动态的过程，在这个过程之中，政策终结的反对者和支持者会通过各种形式的博弈来尽可能多的争取自身利益。但是在我国户籍政策终结的决策中，相对来说阻碍势力小。我国社科院副院长、学部委员蔡认为：“相对于其他政策来说，户籍制度是改革阻力最小的一项政策了，有深入推行的趋势。”一方面，政策周期的结束。户籍政策存在已超过半个世界，经历了制定—执行—评估—监控一系列环节，负面影响使其无法开始新的政策周期，面临终结的结局。另一方面，改革成本较低，近几年来，由蔡带领的团队一直致力于计算户籍制度改革的成本，经过团队的大量研究和计算，最后得出结论：户籍制度的改革某种程度上可以延长人口红利，每年能促进经济增长1.6～2个百分点。换言之，现有的经济发展情况下，户籍制度改革之后的收益是完全可以抵消改革成本的，是一项收益大于支出的政策。

三、我国户籍政策终结执行过程的困境分析

一系列中央文件的出台为户籍政策终结指明了方向，但改革任务仍然艰巨。本文试图运用Graddy和Ye决策模型理论加以分析，但由于国情和政治体制的差异，模型中的理论无法准确分析我国户籍政策终结的困境是什么。笔者结合我国现实国情，经过对学术界众多文章的总结和梳理，大多对于困境的分析集中于附加于户籍政策身上的各种福利政策，本文的分析想从这一难题中脱离出来，分析户籍政策终结过程中的困境。

1.政策的延续性。安德森强调：“从某种意义上来讲，一项政策、一个机构存续的时间越长，其被终止的可能性也就越小。经过一定时间，会形成能使他们继续存在的条件和支持。”因此，政策的终结并不是简单的一纸文书所能解决的，漫长政策实施的过程所带来的外界种种因素都可能成为阻碍终结进行的原因。我国户籍政策实施六十多年里，其功能已经不单单是方便人口统计，在逐渐发展中更与住房、教育、养老等各种社会保障功能交织在一起，形成合力阻碍终结行为的发生。户籍政策的延续性造成阶级利益固化，而已固化的利益阶级反之又对政策造成了进一步的延续，两者相互巩固，导致户籍政策牵一发而动全身。

2.目标团体无法改变现有思想。英国法学家梅因认为社会之所以进步，社会运动有重要作用，而这些射虎运动都是从身份到契约的运动。在一个“契约社会”里，身份的作用被最小化，讲究人人平等，推崇竞争。固然，“人人平等”是一种美好理想，但是对于“平等”一词我们应该有一个更为准确的理解。福利政策改革过程中，许多外来迁徙人口都持一种“绝对公平”的理念，认为自己应该与当地所有居民一样享受同等优惠，迁入地的福利待遇不可以比自己户口原在地的待遇低。从现实情况来看，一方面，各地存在差异是必然的结果，我国各地发展状况千差万别，各省市之间的福利待遇呈现差异是正常之事。迁入地与迁出地的福利差距不能一味讲究平等，这是市场经济发展必然导致的结局，只要差距在一定范围内就是合理的。另一方面，改革过程中差异的消除不是一蹴而就的。例如北上广等大城市资源有限，外来人口数量庞大，只能用渐进改革的方式使之逐渐与当地居民融为一体。因此，我们所提倡的“平等”只是一种“相对平等”，不可能所有福利政策在各地都呈现出完全相同的状态，公民应该在承认差异的前提之下，争取户籍政策终结过程中的“相对平等”。

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