中国财政预算政策与分税体制的就业效应研究

王 志 宇

（1.天津财经大学 珠江学院，天津301811；2.南开大学经济学院，天津 300071）

一、财政预算特征的就业效应分析及评价

（一）财政预算特征对就业的影响分析

1.预算松驰对就业的影响分析

首先分析预算编制松驰对就业的影响。在预算编制过程中，财政预算的需求者往往无法真实预估自己的实际需求，从而其做出的预算需求经常性高于实际需求，以至严重浪费了财政资金。根据相关学者研究，以上所导致的预算编制松驰在预算需求严重高估的情况下会引起财政收入的增加，不仅仅会浪费财政资金，更重要的是减少就业。

预算松弛，其一表现是预算编制上的松弛，其二表现是预算执行上的松弛。财政预算的执行进程，能够导致财政预算执行松弛的因素有两个，一是财政预算的节约力度不够，预算执行者往往是尽力用完财政预算，以准备下一财政年度的财政预算增量申请，而完全不顾及本年度在财政预算执行过程中的节约力度；二是存在在财政预算超支的控制力度不够，无法有效控制财政资金的支出，反而将财政预算的超支作为来年财政预算进一步做大的基础。无论财政预算的编制松弛还是执行力度的松弛都会导致财政支出绩效性的降低，从而引起财政政策对就业效应的有效发挥。

2.财政预算中“寻租现象”对就业的影响分析

财政预算是政府对经济总体发展的宏观调控手段，财政预算过程是财政预算资金需求者们之间互相竞争互相博弈的过程。而在财政预算管理中，寻租往往不涉及第三方货币支付的行为，正因为这一特性导致了对寻租行为的违法性界定的困难。严格说来，寻租同腐败是两种不同的含义。因此，在财政预算的编制和执行过程中，由于财政预算需求部门和财政预算审批部门的信息不完全对称，预算管理就会诱发相应的竞争机制及竞争活动，那么“寻租”就产生了，这种“寻租”是通过政治活动体现出来的。“寻租”的“租金”应从两个方面来理解，其一是预算资金的增涨，其二是财政执行年度即将结束的时候预算的追加。在寻租发生的确定性方面，一方面是财政预算资金需求者对于财政预算资金的需求预算最大化，另一方面是财政预算资金提供者对于财政资金分配的控制权或者说是量裁权具有分配自由权，这两方面共同作用保证了寻租现象的发生具有确定性。

在财政预算资金寻租的过程中，因为其目的为了尽可能多或者最大化自己的预算资金，在财政总量一定的情况下会影响整体预算资金的分配。但是，在其寻租过程中，其获得的财政资金预算是为了满足公众利益，为社会尽可能多地提供公共产品和服务，并不是为了个人获取直接的利益，在这个层面上来讲并不直接等于腐败，无法有效地直接避免。财政预算寻租肯定会对财政资金的分配产生影响，最终影响预算资金的分配，会使财政资金使用效率下降，进而对就业产生不利影响。

（二）财政预算执行流程的就业影响分析

我国现行的财政预算编制采取“两上两下”的方法。如图1所示结构，“一上”是由各政府机构提交预算建议基础报表，财政预算部门审议各政府机构的预算建议基础报表；“一下”是财政预算部门向各政府机构下达预算控制报表及其各项支出预算建议数值；“二上”是各政府机构根据财政预算部门下达预算控制报表、各项支出预算建议数值编列各政府机构的预算，再上传给财政预算部门；“二下”是财政预算部门向各级的人民代表大会委员会（立法监督部门）上报预算草案，经审批后财政预算部门下达正式预算给各政府机构。

图1 中国现行财政部门预算流程图

从财政预算编制的程序分析，财政预算部门不仅有预算执行职能，也有预算检查执能，财政部门人员的总体素质对预算的质量高低起着比较大的作用。我国的财政政策以维持国内的政治稳定和经济总体发展为主要职责，但是往往忽视了它的就业职能。究其原因，在整个财政预算过程中相关人为因素的存在是不可避免的，因此，为加强财政预算执行有效性必须在财政部门工作人员、预算资金使用部门的相关人员进行相关的教育和培训。

1.国家财政预算总额对就业的影响分析

预算总额是由我国立法监督机构依据国民经济发展以及社会公共需要来确定的，主要是财政收入总额和财政支出总额。预算总额的特征具有严肃性、不可更改性，即一旦确定具体总额，任何跟财政相关的主体都不得随意更改；万一发生确实需要改变额度的地方，必须经过相关立法监督机构重新进行审议决定。整个财政预算额度的确定，包括其收入总额和支出总额，取决于财政预算年度内国家采取的财政政策和财政预算资金结余政策。不同的财政预算政策会对就业产生完全不同的影响效应，对国家就业总量和就业结构都有直接或间接的辐射作用。

2.各预算资金使用机构的预算数额对就业的影响分析

确定各预算资金使用部门的预算规模，同时也是在确定财政收入和财政支出结构的构成。如图2所示，包括预算资金使用部门的政治影响力在内的七个方面都会对财政预算资金拨付单位的使用规模产生影响。即便预算总额相同，但若预算资金在各个使用部门之间进行调整，其就业效应也会发生相应变化，因为不同支出职能的就业系数是不同的。在预算收入结构和预算支出结构确定的同时也确定了财政职能对就业总量和就业结构的影响。

图2 预算收入、支出结构的影响因素

3.各预算资金使用机构内部支出构成对就业的影响分析

在预算资金使用部门的内部，其相关领导可在预算规模范围内拥有部分决策权，其决策范围主要集中在本部门的财政预算支出结构。各个部门虽是本部门领导决策资金使用机构，但其使用结果有财政、审计、立法监督部门的有效制约。在相关部门的制约下，财政预算资金的内部支出结构、部门自己使用效率、财政自己的利用结果等会在不同层次上影响就业情况。

二、分税体制征收的就业效应分析及评价

（一）中央和地方税种划分情况及其比重分析

1.中央和地方税种划分情况

中央各明细财政收入有货物进口增值税、关税、海洋石油资源税、消费税等中央各项税收收入，也包括其他收入、罚没收入等中央非税收入。地方各明细财政收入包括城市维护建设税、房产税等，以及海洋石油资源税以外的其他资源税，也包括其他收入、罚没收入等地方的非税收入。

2.中央财政收入和地方财政收入的比重分析

2017年中国统计年鉴显示，2016年中央收入占财政收入的比例为45.3%，比1978年的15.5%增长了近30%。2016地方收入占财政收入比重为54.7%，比1978年的84.5%下幅近30%。由以上数据可知，中央强化了财政收入的控制比例。这种控制方法起源于1994财政年度的分税制度变革。在分税制度变革到2016财政年度时，地方和中央的财政收入比重大致围绕这一比例上下小幅波动。

由表1可以看出，2016年中央收入中的增值税达到21 949.47亿元，占据全国总财政收入13.75%的比重；企业所得税为18 715.78亿元，占全国总财政收入的11.73%；国内消费税10 217.23亿元，占全国总财政收入的6.40%。2016年地方财政收入中营业税为10 168.80亿元，占全国总财政收入的6.37%；国内增值税为18 762.61亿元，占全国财政总收入的11.76%；企业所得税为10 135.58亿元，占全国财政总收入的比重为6.35%。显而易见，目前我国中央税收以增值税、企业所得税、消费税为主；自2016年5月1日我国全面实施营改增以来，地方税收以国内增值税、企业所得税为主。

（二）分税制征收对就业的影响机理分析

1.分税征收加大政府运营成本制约就业

税务部门由国家税务局、地方税务局和海关组成，三大组成部分独立办公、分别核算。国家税务局经费来自于中央，地方税务局经费来自于地方。征税的分别核算使得办公人员增加，相应的办公用房与设备也会相应增加，这样一来就极大地增加了财政支出。海关也是我国重要的征税部门之一，同样有相应的办公人员与设备的财政支出。且在政府收入中除了税收收入，还有其他收入会涉及其他政府部门，比如由国土资源部负责的土地出让金等，都使得政府收入的运营群体过于庞大，不但增加财政支出，还会影响运营效率，对就业率有非积极影响。

2.事权财权不对等，对就业有挤出作用

在分税制度下，地方政府对全部财政收入的分配使用权远低于中央政府，并且在转移支付过程中由于可能出现信息不对称的现象，中央对地方的实际状况不能充分了解，转移支付出现不科学不合理的问题，出现财权、事权不对等的现象，导致财政资金使用效率会大大降低，造成财政资金使用效率下降，对就业积极影响效果下降。

3.地方收入过小影响地方经济发展，对就业有抑制作用

分税制使地方政府财政吃紧，而地方财政收入占财政收入的50%左右。全面推开“营改增”后，作为地方收入主力的营业税在财政收入中占据很小的比例，其他税种都在10%以下。目前地方收入中最大一部分是国内增值税，但比例只有全国财政收入的11.76%。第三部分为企业所得税，在财政收入中比重为6.35%。其他收入占财政收入都在4%以下。由于没有主体税种，影响了地方政府收入来源，使地方社会保障支出、教育支出、基础设施支出等都明显不足。综上，地方收入过小对就业有抑制作用。

表1 2016年中央、地方各项收入占国家财政收入的比重

（三）分税制征收就业效应影响的评价

我国现行分税制制度使得中央政府收入过高、地方政府收入过低，导致中央与地方事权产生错位，迫使地方政府为维持资金周转，采用多收费、出让土地等手段来加大地方政府收入。我国2016年财政收入为159 604.97亿元。这种宏观税负结构严重制约了地方经济的发展。因此，我国现行分税制制度的存在虽在其他方面比如政治稳定方面起到了重要作用，但还是部分抑制了就业的发展。

结语

本文从财政预算政策和分税制制度两方面阐述了财政政策对就业的影响，对现行财政体制的分税体制进行了分析，并且针对其对就业效应的影响给予了相应的评价。理论研究成果有利于政府制定促进就业的财政政策，并能提供相应的理论依据。

参考文献：

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