探寻中国农村土地制度改革长远出路

文贾康

农村土地集体所有制是土地公有制概念下除国有制之外的另一种所有制形式，中国法律已明确规定所有土地的公有制性质，不存在土地私有制。改革开放以来，经济社会转轨弥合了中国“城乡分治”传统的二元经济，而走向现代化国家进程中，土地制度的改革与完善是重大现实问题，也一直存在相关不同思路、观点的争议和现实生活中相关棘手问题的挑战。

集体所有之路“难走”

有一种观点认为，土地私有制有利于产权清晰和要素流动。但这一主张在中国现实生活中不存在任何可能性，因为不可能逾越“公有制经济为主导（主体）”的红线。在实际操作层面，无法解决“已明确为国有的城镇土地，怎样才能切分给若干亿社会成员”的问题。如把农村土地单独处理，量化分给农村户籍人口，也没有合理依据。对此观点主张，必须断然排除。

另一种思路体现为，现行制度是在实行城镇土地国有的同时，继续在农村坚持土地集体所有制，对基本农田实行“占补平衡”控制，保障国家粮食安全。农村土地实行三权（所有权、承包权和经营权）分置，对农村集体建设用地试行使用权入市流转，与国有土地同权同价（但不允许用于商品房开发）。对农村宅基地三权分置则具体表述为对所有权、使用权和资格权的分配、继承等规定特别的管理规则。但实际上，继续实行农村土地集体所有制的这一思路，已面临严峻挑战和深刻矛盾，三权分置并未体现出彻底消除纠结的可能远景。

中国土地制度改革突出的难题是“两种公有制，，里的“农村集体土地所有制”，虽被称为公有制的一种土地制度，但其无法与社会主义市场经济要素流动的机制兼容。它不像国有制，具有可以落到一个国有制度平台上、清晰界定或分离最终产权与使用权、要素流动无障碍的特性。

国有土地最终产权（所有权）与使用权分离以后，使用权可以在统一市场里合乎规则地实现流动。但集体所有制不行，一个社区人员范围边界不断变化，所谓“增人不增地，减人不减地”，是明显不合理的无奈选择。集体中原已形成的物理空间自然垄断不动产分配方面的利益格局，无法合理化适应集体概念下的人员流动和人口变化。一旦遇到征地拆迁补偿问题，各种相关标准难以客观量化，利益博弈往往引出“水涨船高”式的国土开发综合成本，产生相对少数人的一夜暴富和极端化矛盾冲突。

实际上，集体土地所有制名义下，所有成员利益关系的调节控制权，非常容易扭曲地由少数人控制。“一人一票”的少数服从多数决策机制，在相当多外出务工人员难以行使投票权的情况下，极易流于空谈。目前，中国农村土地制度的集体所有之路已越走越窄，与社会公平正义、要素市场建设、统一的现代市场体系建设，越来越难以相融，矛盾丛生。

深圳经验值得推广

分析来看，中国农村土地所有制与现代市场体系对接、兼容的长远出路，只剩下一种选择，即将土地最终产权落到土地国有制一个平台上。笔者在调研中注意到，已有一个可供观察的现实案例：深圳。

深圳在其特区定位上，已经抓住时机解决了把辖区内全部土地所有权归为一个国有平台的法律问题。它利用特区立法权，明确规定深圳不存在集体土地，所有土地都是国有的，归于一个终极产权平台。城镇化进程中，原村民利益如何对接到新平台上，此类问题最典型的就是所谓的“小产权房”和一些相关不动产。

深圳解决这个问题，已总结了初步经验，即“两级谈判算账”。对于农村居民（农民与“农民工”）城乡间的迁徙和农村土地使用权及相关生产要素流动，以及如何形成适合市场经济客观要求的调控制度安排与规则体系建设方面的问题，政府对社区、社区再对具体住户与个人达成一劳永逸的解决方案。深圳的经验，对于全国具有重要启示作用。

“棘手”的小產权房

从长期远景方面设想，经过一系列的渐进改革（包括分批增加跟进试点），全国所有土地终将归于一个国有平台，土地使用权的性质和交易将彻底告别城乡分治格局。其中，需要解决以下几个问题：

首先是基本农田“占补平衡”机制，要充分运用重庆“地票”制度经验与市场对接。

其次是在基本农田耕作方面，实行所谓“永佃制”。耕作者没有终极产权，但负责管理土地的开发使用权。使用权清晰，且可交易。

第三，农村区域宅基地的实际使用权、持有权早已明确。没有时间限制，继续长期持有，但也应变为不仅可继承、而且还可交易。这些都能够在国有终极产权平台上与市场机制所要求的要素流动，以及其他所有的产权规则、使用权交易规则对接。

第四，小产权房是比较棘手的问题，必须各地分类处理。按照深圳和一些其他各地的经验，分类处理规定不能“一刀切”，一定要注意其中的复杂问题。可以明确设立一些规则，经过谈判后，形成解决方案，逐步消化原有的利益不均衡问题。比如，小产权房的住户，分期交出追加的土地地租（国家土地产权收益）。房价缺口部分，可部分追索等。经过若干年调整后，逐渐终结小产权，土地使用权归于一个统一平台上，与其他所有住宅土地使用权一样，接受70年的同等法定条件。到期以后，使用权按照物权法规定，作为“用益物权”经过手续流程，可自动续期。土地进入一个国有平台后，即可告别二元格局，真正对接要素市场的规范化和可流动，配合社会长期发展、国家现代化建设要求的长治久安局面。

（本文经授权转载自贾康学术平台，内容选自《国有平台、整合分类、权益求平、渐进归一：中国新型城镇化进程中土地制度改革的难题破解路径一一基于深圳调研的报告》，作者：贾康，程瑜，陈龙，陈通）

（责编王茜美编刘晓莹）