新证券法有哪些“新意”

◎ 文 《法制日报》记者 朱宁宁

2019年12月28日，十三届全国人大常委会第十五次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国证券法》（以下简称“新证券法”），将于2020年3月1日起施行。这标志着我国资本市场在市场化、法治化的道路上又迈出至关重要的一步。

证券法是资本市场的“基础法”和“根本法”。本次修法是证券法第五次修改，也是第二次修订。此次修订过程历时四年半，于2015年4月首次提请审议，之后于2017年4月、2019年4月、2019年12月进行了二审、三审和四审。

“证券法制定和修改的过程中，一直有一个主线，就是坚持市场化、法治化的改革方向。”全国人大常委会法工委经济法室副主任王翔指出，在这条主线之下，一方面，按照公开公平公正原则进行证券发行、证券交易各方面环节的制度建设，明确包括证券公司、证券服务机构、发行人的责任，夯实证券市场健康发展的制度基础。另一方面，通过法律责任、通过处罚打击证券违法行为，提高违法成本，严厉震慑违法行为人，努力营造一个风清气正的市场环境。

新证券法进一步完善了证券市场基础制度，体现了市场化、法治化、国际化方向，为证券市场全面深化改革落实落地，有效防控市场风险，提高上市公司质量，切实维护投资者合法权益，促进证券市场服务实体经济功能发挥，打造一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，提供了坚强的法治保障，具有非常重要而深远的意义。

全面推行证券发行注册制度

此次修法的一个重要内容就是规定了注册制。按照全面推行注册制的基本定位，新证券法对于证券发行注册制作出了比较系统、完备的规定，对资本市场有着重要意义。

“在总结上海证券交易所设立科创板并试点注册制的经验基础上，新证券法贯彻落实党的十八届三中全会关于注册制改革要求和党的十九届四中全会完善资本市场基础制度的要求，按照全面推行注册制的基本定位，对于证券发行注册制作了比较系统完备的规定。”中国证监会法律部主任程合红具体介绍了相关内容：

一是精简优化了证券发行的条件。将现行证券法规定的公开发行股票应当“具有持续盈利能力”的要求改为“具有持续经营能力”。

二是调整了证券发行的程序。在明确规定国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门作为法定的注册机关的基础上，取消了原来的法律规定的发行审核委员会制度，并明确证券交易所等机构可以按照规定对证券发行的申请进行审核。同时，授权国务院规定证券公开发行注册的具体办法。

三是强化了证券发行中的信息披露。新证券法专门设立一章，对信息披露做了系统的规定。明确，发行人报送的证券发行申请文件，应当充分披露投资者做出价值判断和投资决策所必需的信息，要求内容真实准确完整，简明清晰，通俗易懂。

同时，考虑到注册制改革是一个渐进的过程，新证券法也授权国务院对证券发行注册制的具体范围、实施步骤进行规定，为有关板块和证券品种分步实施注册制留出了必要的法律空间。“注册制的推进是分步到位的。证券市场有不同的板块和证券品种，推行注册制客观上不可能一步到位。这也是新证券法增加授权国务院对注册制的具体范围、实施步骤作出具体规定的考虑。” 程合红说。

此外，新证券法还建立健全了多层次资本市场体系。将证券交易场所划分为证券交易所、国务院批准的其他全国性证券交易场所、按照国务院规定设立的区域性股权市场等三个层次；规定证券交易所、国务院批准的其他全国性证券交易场所可以依法设立不同的市场层次；明确非公开发行的证券，可以在上述证券交易场所转让；授权国务院制定有关全国性证券交易场所、区域性股权市场的管理办法等。

据程合红透露，目前证监会已启动了全面系统的梳理和完善工作，正在清理有关规章制度规则。同时，按照证券法新的规定，证监会正在抓紧制定和修改完善相应的规章制度，研究推进创业板改革。“按照这次法律的授权，我们将充分考虑市场实际，特别是要把握好证券发行、证券注册、市场承受能力有机统一衔接，按照国务院的统一部署，分步、稳妥推进。” 程合红说。

设专章完善投资者保护制度

新证券法设专章规定投资者保护制度，作出了许多颇有亮点的安排。

“维护投资者合法权益是资本市场健康稳定发展的重要基础，这次修改突出强调投资者保护，特别是就中小投资者的权益保护这一主线，进行制度设计。”全国人大财经委员会法案室主任龚繁荣介绍说，新证券法区分普通投资者和专业投资者，有针对性的做出投资者权益保护安排；建立上市公司股东权利代为行使征集制度；规定债券持有人会议和债券受托管理人制度；建立普通投资者与证券公司纠纷的强制调解制度；完善上市公司现金分红制度。

与此同时，新证券法既规范发行人、中介机构等市场主体行为，又规范证券发行、上市、交易、退市各个环节，完善信息披露制度，依法加强监管，加大对证券违法行为的惩处力度，着力构建更加有力的投资者权益保护机制。

完善证券民事诉讼相关制度是保护中小投资者利益的必要手段。尤其值得关注的是，为适应证券发行注册制改革的需要，新证券法还探索了适应我国国情的证券民事诉讼制度，主要有以下内容：一是充分发挥投资者保护机构的作用，允许其接受50名以上投资者的委托作为代表人参加诉讼。二是允许投资者保护机构按照证券登记结算机构确认的权利人，向人民法院登记诉讼主体。三是建立了“默示加入”“明示退出”的诉讼机制，为投资者维护自身合法权益提供方便的制度安排。

显著提高证券违法违规成本

此次证券法修法的一大亮点，就是显著提高证券违法违规成本。新证券法所有章节中，法律责任一章条文最多，共44个条文。针对实践中存在的证券违法行为处罚偏低，各方面反映比较强烈的问题，从多方面对相关规定做了完善。

“新证券法加大了对证券违法行为的行政责任，也就是行政处罚的力度。在对违法行为规定没收违法所得的基础上，给予数额比较大的罚款。”王翔举例说，比如，对于欺诈发行行为，从原来最高可处募集资金百分之五的罚款，提高至募集资金的一倍；对于上市公司信息披露违法行为，从原来最高可处以六十万元罚款，提高至一千万元；对于发行人的控股股东、实际控制人组织、指使从事虚假陈述行为，或者隐瞒相关事项导致虚假陈述的，规定最高可处以一千万元罚款等。另外，还规定了双罚制，比如针对欺诈发行，除了要对发行人进行处罚，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员也要给予处罚。对于发行人的控股股东、实际控制人、组织指使导致欺诈发行的，对发行人的控股股东、实际控制人也给予高额行政处罚。

同时，新证券法还压实了中介机构市场“看门人”法律职责。规定证券公司不得允许他人以其名义直接参与证券的集中交易；明确保荐人、承销的证券公司及其直接责任人员未履行职责时对受害投资者所应承担的过错推定、连带赔偿责任；提高证券服务机构未履行勤勉尽责义务的违法处罚幅度，由原来最高可处以业务收入五倍的罚款，提高到十倍，情节严重的，并处暂停或者禁止从事证券服务业务等。

强化监管执法和风险防控

值得一提的是，新证券法进一步完善了证券市场禁入制度。2005年修改证券法时增加了证券市场禁入制度的规定，即违反法律、行政法规和证监会规定，情节严重的，证监会可以采取一定期限直至终身的证券市场禁入制度，不得从事证券业务，不得担任上市公司的董事、监事、高级管理人员。这次修改在此规定的基础上又进一步扩大了范围，除不能从事证券业务，不得担任上市公司的董事、监事、高级管理人员以外，新证券法还增加规定，一定期限直至终身不得在证券交易所、不得在国务院批准的其他全国性证券交易场所也就是新三板进行证券交易。“也就是说，被市场禁入的主体在一定期限内不能买卖证券，这实际上对违法行为人是一个很严厉的处罚。”王翔说。

新证券法还明确了证监会依法监测并防范、处置证券市场风险的职责；延长了证监会在执法中对违法资金、证券的冻结、查封期限；规定了证监会为防范市场风险、维护市场秩序采取监管措施的制度；增加了行政和解制度等。

同时，新证券法还增加了证券市场诚信档案制度，将证券市场行为人遵守本法的情况列入诚信档案。“如果违法就会导致社会信用评价降低。”王翔指出，通过发挥综合治理优势，让违法行为人不但在经济上无利可图而且还要受到一定的损失，在社会信用评价上也要受到一定的减损，在行为和活动上要受到一定的限制，从而构筑起综合惩治的体系，也就是八个字，“天网恢恢，疏而不漏”。

此外，新证券法还扩大了证券法的适用范围：将存托凭证明确规定为法定证券；将资产支持证券和资产管理产品写入证券法，授权国务院按照证券法的原则规定资产支持证券、资产管理产品发行、交易的管理办法。同时，考虑到证券领域跨境监管的现实需要，明确在我国境外的证券发行和交易活动，扰乱我国境内市场秩序，损害境内投资者合法权益的，依照证券法追究法律责任等。同时，还对上市公司收购制度、证券公司业务管理制度、证券登记结算制度、跨境监管协作制度等作了完善。