《电力法》修改正逢其时

◎ 文 《法人》特约撰稿 董曦 赵忠龙

在改革中我们不应简单地把电力市场化作为改革的目标，只能为手段，电力市场化改革只能因地适宜、实事求是，以电力作为公共性基础行业的特征和提供安全、优质、经济的电能产品为目标

据4月25日新华社报道，第十二届全国人大常委会第十四次会议决定对《中华人民共和国电力法》(下称《电力法》)做出修改:删去第二十五条第三款中的“供电营业机构持《供电营业许可证》向工商行政管理部门申请领取营业执照，方可营业”。决定自公布之日起施行。

业内普遍认为，本次对《电力法》的修改仅仅开了个头。从对电力行业的影响来看，此次修改使售电主体入市门槛降低，为进一步推进售电侧改革打下法理基础，与此同时，《电力法》后续修法仍有很大空间。

电力发展成就改革基础

毋庸置疑，中国电力事业取得了辉煌的成绩，其基本原因是国家成功和不断推进电力体制改革及电力制度文明的作用，成功推动中国电力工业从计划经济模式向市场经济模式的转型；从经验管理向制度文明转变。这两项工作形成了中国电力事业发展的动力和模式，成就了中国电力事业今天的辉煌。

在改革开放前的1975年，全国装机容量仅为4340万千瓦，发电为1958亿千瓦时，到2013年分别增加了28倍和27倍。2013年，中国发电装机容量首次超越美国位居世界第一，达到12.5亿千瓦。全国火电机组供电标煤耗321克/千瓦时，提前实现国家节能减排“十二五”规划目标，煤电机组供电煤耗继续居世界先进水平。

2013年，中国发电量全世界第一，发电量5.3万亿千瓦时，是美国的1.3倍，欧盟的1.8倍。2013年风能发电全世界第一，全国风电新增核准容量2755万千瓦，同比增长10%；新增并网容量1492万千瓦，同比增长约0.6个百分点。

2013年全国风电年上网电量为1371亿千瓦时，同比增长36%。光伏发电全世界第一，全年共新增并网太阳能发电装机1130万千瓦，同比增长953.2%，截至2013年底我国并网太阳能发电装机容量达到1479万千瓦，同比增长335.0%。全年并网太阳能发电量为87亿千瓦时。

此外，中国电力科研在超高压等方面在世界名列前茅。电价水平在煤电占比70%以上、煤矿价格和运输价格上涨十多倍的情况下，电价上涨没有超过一倍，较好地维持了低电价水平。

总而言之，中国电力有效保障和服务了中国社会经济30多年的大发展、大进步，更为重要的是中国电力事业正向发展的良好势头仍在延续。

电力市场化仍是改革重心

中国电力行业在《电力法》和配套法规的规制下，电力工业在尊重客观规律的前提下，较好地推进了市场化改革。具体表现为：一是，一次能源市场化；二是，《电力法》第三条确立的电源投资市场化，即以法定的形式开放电源投资；三是，电力建设市场化，电力建设从设计、监理、施工和设备都是按市场机制和招投标法进行配置。

而本次电法修改争论的焦点是电能交易市场化和电网投资市场化问题。

电能交易市场化的主要观点和意见：一是成立全国性的电能交易中心，统一经营电能业务，电网仅作为基础性的通道；二是发电则实行自由定价和政府指导定价；三是用电则增加终端销售环节，与用户实行自由定价；四是取消供电营业区，实行多供电企业竞争性经营。

关于成立全国性的电能交易中心是否可行，应认真研究。电能没有实物形态，不能储存，其生产、输送和使用都是在发电、输电和用电系统中同时完成。这决定了电力生产、输送、使用和交易的特殊性。

设立全国性的电力交易中心，势必要引进期货、股票交易的原理和机制方能实现电能的交易，其实质是一个高级金融市场。试想，在中国期货市场和股票市场尚不成熟，须进一步完善和提升之际，修改《电力法》作出建立全国性电能交易中心的立法安排，尚不成熟。

立法一般是将成熟、稳定的政策和经验理性化为国家法律制度，以实现经济社会的正向发展。

发电侧和终端销售实现自由定价，由于我国以市场为导向的电价制度机制尚未完全形成，致使发电人长期处于亏损状态，若发电侧放开电价管制，势必引起发电侧的全面大幅度涨价。

在电能销售环节中再增一个终端销售企业无疑只会抬高电价。

再看输配电环节，其供电人资产负载率达到80%左右，投资回报只有1%，远低于市场平均利润水平，远未做到《电力法》规定的“适当超前发展”“应当合理补偿成本，合理确定收益，依法计入税金，坚持公平负担，促进电力建设”的法定要求。

可以说，现行的低电价是不符合《电力法》规定和电力工业可持续发展要求的。当下中国电力行业中，其发电人、供电人，都有法律层面和事实层面的涨价需求，开放发电侧和终端售电价格的立法决策应当慎之又慎。

关于取消供电营业区，实现供电的竞争性经营，以平抑和降低电价。要实现供电的市场化竞争，借厂网分开模式，将发电大卸五大块，必须在市场中设立五个以上的供电市场经营的主体，方可能实现相对竞争。

试想，全国每年的用电量由五个供电企业按照市场原则实现竞争性经营的话，无疑可以实现平抑电价的目的。但是，问题在于设立五个以上的供电企业要增加物化劳动和活劳动，而每个供电企业只能有五分之一左右的电量业务，这种制度安排下，电量要分摊新设立的供电企业物化劳动和活劳动的成本，即首先得提高电价消化新供电企业的成本，再进行竞争，形成以高电价为基础的市场竞争。这时，电价形成的刚性成本，再完善市场和竞争也难以平抑电价的刚性成本，通过竞争后的电价远高于原电价，这不是修改电力法的目的。

必须说明的是，市场化是改革的方向，而改革的目的是保障经济社会的健康、稳定、持续发展，不应简单地把电力市场化作为改革的目标，只能为手段。

因此，电力改革应坚持市场化方向，形成最佳市场化。保障中国电力工业的健康、稳定和持续发展，向社会提供优质的电能和服务，而不是最大市场化，最大市场化可形成充分的竞争性市场。中国要实现中等发达水平，现有12.5亿的装机规模和电网规模还远远不够，发展仍是今后长期的重要任务。

进一步完善定价机制和电网开放

现行《电力法》对电价只做了一些原则性的制度安排，没形成以市场为导向的电价形成制度型机制。本次《电力法》修改工作应根据电力法总则的规定，电力“适应国民经济发展”的原则，制定以市场为导向的发电人和供电人法定利润制度规范，即由法律确定发电人和供电人的利润水平，规定一个法定区间。

当发电总装机容量大于经济发展需求时，上网电价下行到法定利润的下端，反之在其间的高端；供电人的法定利润应高于市场平均利润水平，并有扩大再生产的能力，电价管理由经验管上升为制度形成，政府由制定电价转变为监管成本。

此外，还有开放电网经营的问题。

现行《电力法》规定的开放电源投资、政企分开、网产分开和主副分离无疑为电力工业的改革和发展确立了方向，提供了制度性的动力和保障，是中国电体制度改革和《电力法》的成功之作。《电力法》第三条开放了电源投资；第六条实现了政企分开和依法宏观间接管理的市场经管模式；第七条为电力建设、生产、输配和辅业分离做了制度性安排。

政企分开简化了行政管理，建立了符合市场经济规律的宏观管理模式，活跃了市场主体；网产分开和开放电源投资充分释放了发电人的积极性，同时实现了电源的大发展不仅满足了经济社会发展的需要，同时为平抑电价起到了积极的作用；主副分离切断了副业吃电价成本的脐带，还原了电价的真实性。

现行《电力法》没有开放电网投资，在一定程度上限制了投资的自主性和电网的发展。《电力法》修改应当增加和开放电网投资的制度性安排。但还要明确和规定非国有资金的投资比重，因为电网承担着公共安全、公共利益和普遍服务的责任，电网应不以赢利为唯一目标。

因此，电网开放投资必须以国家控股为前提，电网的经营管理权必须以国有资金控制为前提，以保证公共安全、公共利益和普遍服务责任的履行。电网经营以法定的“安全、优质和经济”为目标，在修改《电力法》时，简单地做开放电网投资和经营的制度安排是值得再思考和再研究的。

修法未竟之项

除上述几个重点外，修法还有几个方面应该予以关注。

首先是电力规划。

现行《电力法》对电力规划做了较为全面的制度性安排，“电力发展规划应当根据国民经济和社会发展的需要制定，并纳入国民经济和社会发展计划。电力发展规划，应当体现合理的利用能源，电源月与电网配套发展，提高经济效益和利于环境保护的原则。

城市电网的建设与相关规划，应当纳入城市总体规划。城市人民政府应当按照规划，安排变电设施用地，输电线路走廊和电缆通道，任何单位和个人不得非法占用变电设施用地，输电线路走廊和电缆通道。对中国电力事业的发展起到了积极的作用。但是，缺少农网规划和建设方面的制度性安排，应增加“将农网规划纳入到经济社会发展总体规划”和支持农村电网发展的具体措施，以解决农网规划和建设中无法可依的混乱局面。

现行《电力法》及配套法规没有电网建设的边界和内容的相关规定，造成了送出工程和配网建设工程，建设主体不同、产权归属不同、维护管理混乱的现象。对此，本次《电力法》修改应增加电网建设的边界与内容的制度性规定。明确“发电企业升压站外第一基（杆）起，到用户计量装置均有供电企业负责建设”，并实行电价疏导解决资金来源。

其次是行政责任和法律适用。

现行电力法为保障立法目标的全面实现，设计并制定了相关行政机关的法定权力、责任和义务。这些权力、责任和义务的履行是促进中国电力事业健康发展，维护电网安全和用电人权益的重要手段和措施。

实际工作现状，需要加强两个层面的工作，一是在修改《电力法》时应该增加相关行政机关的责任和义务，而不是减少；二是强化行政机关的依法行政能力，以保证《电力法》立法目标的实现。

由于电力无实物形态，导致取证难，加之电力设施安全与否涉及公共安全和公共利益，而在司法活动中存在法律适用的问题，现行《电力法》在第九章法律责任中第七十一条、第七十二条、第七十四条明确规定刑法适用条款，应当予以保留。

再次是关于用电检查。

现行《电力法》第三十三条第二款规定“供电企业查电人员和抄表收费人员入户，进行用电安全检查或者抄表收费时，应当出示有关证件”。

“用户应当按照国家校准的电价和用电计量装置记录，按时交纳电费；对供电企业查电人员和抄表收费人员依法履行职责，应当提供方便”。

由于发、输、配用是一个硬链接的整体，方能实现电能的生产、输送和消费，用电人的用电安全与否直接影响着电网安全。长期以来，供电人履行《电力法》第三十三条第二款的职责，开展用电检查工作，防范和减少了大量的用电事故，从而也降低了电网事故的发生，维护了公共安全和公共利益，保障了用电人的生命财产和用电安全。

同时，供电人也付出了相应的成本并承担了相应的责任。本次《电力法》修改若取消该项对供电人用电检查的法律授权，则应当明确由行政人来承担该项工作，不能使用电安全检查工作处于真空状态，导致用电安全事故的上升。

最后是开放电网接入的问题。

现行《电力法》第二十二条规定：“国家提倡电力生产企业与电网、电网与电网并网运行。具有独立法人资格的电力生产企业要求将生产的电力并网运行的，电网经营企业应当接受。”

“并网运行必须符合国家标准或者电力行业标准”的规定，一定程度上限制了电源的并网，应改为：“符合国家规划、标准或者行业标准的电力生产企业要求并网的，电网企业应当同意”，取消独立法人限制。

中国电力事业的辉煌和大发展、大进步是国家电力体制改革和电力制度文明的结果，适时推进电力体制改革和修改《电力法》是十分必要的，相信《电力法》的修改将按党的十八届三中全会、四中全会精神的要求取得圆满成功。