“双碳”背景下财政与税收对农业发展的支持及研究

戴继森?章海浪

第七十五届联合国大会一般性辩论上，***总书记提出：“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”实现碳达峰、碳中和（以下简称“双碳”），是统筹国内国际两个大局做出的必然决策，是关系未来发展道路和持续性的关键一招，是着力解决资源环境约束突出问题的重要保证。随后中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》），为实现“双碳”而构建的“1+N”体系中的“1”也宣告正式出台。《意见》勾勒出实现“双碳”目标的“时间表”“路线图”，将为我国建设人与自然和谐共生的现代化作出更大贡献，也将为碳减排、应对气候变化目标注入更多动力，而《意见》中提到的“减排与粮食安全”“能源利用结构”“森林蓄积量”“农业绿色发展与固碳增效”“低碳产业”“清洁车船”等内容与农业经济发展息息相关，在此背景下，国内有关低碳农业、农业碳减排的研究方兴未艾。

碳达峰、碳中和相关概念

诸多研究对于碳达峰有一个相对明确的概念，即某一个时间点，二氧化碳的排放不再增长、达到峰值，并逐步回落。而有关碳中和的概念则比较驳杂，与之相关的概念包括“气候中和” “净零排放” “净零碳排放”等，由于各国对于气候变化重要性认知的不同，与之相关的计量标准、条件也存在差别，导致“碳中和”虽然已成为一个国际名词，但相关概念还没有一个通用的国际定义。本文结合政府工作报告及已有研究总结，明确碳中和是指一个组织在一年内的二氧化碳排放量并通过二氧化碳消除技术达到平衡。

财税支持农业经济发展的必要性

一、财政与农业经济发展

农业经济的弱质性和低回报率决定了财政支农政策是保护农业生产的一个重要手段，从诸多学者的分析来看，财政支农能够增加农业经济的绿色生产率，减少农业生产带来的碳排放，提高产业附加值，但是随着农业经营规模扩大和转型，大量财政补贴可能被用于纯粹的生产扩张，反而带来大量碳排放，财政补贴需要通过一定的中介才能促进农业经济实现“双碳”目标，而财政补贴发放的种类、对象、方式等对农业经济减排力度有着较大影响。“双碳”目标下，财政政策对于农业经济发展的作用体现在：一是通过提供财政补贴，降低农业生产经营者的私人成本，增加产量；二是政府财政资金投向农业经济，引导更多社会资本进入农业生产；三是通过财政资金和补贴的调控，将农业资金引向关键的技术、土地流转和规模化经营。

财政政策的作用和效果对于资源禀赋和种植结构不同的地区存在差异，虽然财政支出在引导农业经济降低碳排放方面有着积极作用，降低单位农田的碳排放强度，为农业经济发展和农业低碳科技的研发提供帮助，但财政补贴的效果受地区经济发展水平和农产品种植结构、种类影响较大，对于粮食主产区，现有的各类补贴和支持资金对于减排的促进效果不明显，需要与地区农业资源禀赋和生产条件相配套。

二、税收与农业经济发展

税收本质上属于财政收入的一种，碳税具有双重属性，一方面是为控制温室气体排放而产生的，另一方面又对财政收入有贡献，因此在开征碳税时，如何协调控制排放的目的与增加财政收入二者的关系就是一个关键问题。虽然在“双碳”背景下，单独的碳税所起的作用要比其他财政政策更为明显，在农业部门生产环节开征碳税能有效降低单位GDP能耗、减少碳排放，但是目前对是否开征碳税，大多数学者还持保守态度，从现有数据和分析来看，开征碳税后对农业产业各部门的收益率、产出水平等都会产生不利影响。

具体来看，当农产品（以林业为例）价格较低时，碳税的实施能够提高产品价格、增加农业产出，但是在农产品价格较高时，碳税对林业经济的发展会起到阻碍作用，因此确定农产品的合理价格区间就十分重要。但是农产品的价格波动和合理定价难以确定，目前单独推行碳税并不可取，需要农业能源结构调整、产业结构转型和开展碳交易等配套政策来降低碳税对农业经济的冲击，并根据农业经济生产条件具体分析和评估，确定开征碳税的时机和方式。

财税政策实施的现状

一、财政支持农业经济发展的现状研究

目前我国财政政策对农业经济发展的支持力度有增无减，但是与发达国家相比，针对低碳农业的支持投入不足、补贴的种类方向比较单一，与农业“双碳”目标脱钩、补贴对象不明确，且主要针对土地承包权所有者，导致财政政策对农业经济转型、实现“双碳”目标的作用有限。

通过对现有文献的梳理，研究财政支持农业经济发展的路径主要有七种：一是加大低碳农业补贴力度、调整农业补贴结构，探索将财政补贴与农业生产经营的低碳减排行为挂钩，引导农业经济参与主体主动参与减排行动；二是对农业低碳技术和规模化经营提供更多直接资金投入和补贴，确保用于农业低碳科技研发的资金有可靠来源，鼓励生产企业参与低碳技术研发和推广；三是加大国家财政投入对碳汇农业的支持力度，将相关低碳补贴转移到专项转移支付中，提高农业在低碳发展和转型中的资金比例；四是通过政策支持等方式引导社会资本进入碳汇相关产业和技术领域，扩大碳汇行业的资金量，加强农业经济在“双碳”目标下的技术发展、加快经济转型；五是通过实施差异化的财政支持政策，使财政低碳补贴等手段能够直接改善农业生产条件，提高农业生产效率，降低碳排放；六是通过实施“双碳”目标财政奖惩政策，将财政资金奖惩与能耗强度、碳排放强度指标数和完成情况挂钩；七是支持农业循环经济发展，提供可再生能源相关补贴，将农业生产中产生的生物质，作为生物质能发电的一个重要组成部分，国家可通过直接财政补贴以及按照法律法规征收可再生能源电价附加，为农业经济中的生物质生产提供资金支持。

二、税收助推农业经济发展的现状研究

“碳税”和“碳市场”是两种比较成熟的碳定价机制，碳税指由政府直接设定税率，按照每吨二氧化碳一定税值对征税对象进行课税。碳税相比于碳交易市场来说，在经济效率、价格稳定性和透明度方面更具有优势，碳税实施后，企业的碳排放成本以及政府的碳税收都能有稳定的预期。相比资源税、消费税来说，碳税的专门性更强，资源税和消费税虽然在一定程度上能够促进节能减排，但是针对性不足，调控作用有限。碳税的实施能够为碳排放权和碳配额提供一定的价格指引，同时促进各主体的节能减排意愿，一方面有助于农业经济更好利用自身碳汇创收，另一方面则有助于农业经济向绿色低碳转型。根据相關测度，在无碳税情境下，农业用地会呈现出林草地向耕地、耕地向非农化用地的转变，农业用地面积整体减少；而在施行碳税并将碳税收入用于农业部门后，农业部门中的林业部门会受到正面影响，改变农业用地格局，发挥农业减排潜力，实现农业增收增汇，因此在实施碳税时，要充分考虑农业内部的行业差异。

碳税是碳价机制的楔子，受政府的引导较多，碳税主要是解决碳排放带来的负外部性问题。碳税的实施在于明确“谁排放谁缴税”，使“排放多者缴纳多”，在一定程度上会增加企业的成本，但征收碳税毫无疑问能起到全面的减排效应，同时也能催生新产业的出现，例如提供大量碳汇的农业经济。在“双碳”目标下，部分地区和行业的碳排放量短时期难以大幅度降低，因此需要农林等行业提供碳汇进行碳抵消，实现目标。“双碳”背景下的农业经济一方面提供碳汇，另一方面消耗碳配额，在引入碳税之后，碳市场价格会有降低，有助于减少农业经济在配额方面的投入，同时碳税有助于提高初始配额规模，扩大农业碳汇的市场规模，提高相关主体的盈利水平。

我国目前还未开征专门的碳税，在未来考虑对相关资源税和消费税税目进行改造，根据购买和消耗资源的含碳量征税税额，在技术条件和经济条件达到标准后，可针对直接的碳排放征税。在随后的碳税实践中，从国外碳税征收的经验来看，明确开征碳税的目的很重要，有一个明确的政策目标和征收标准对于开征碳税是一个必要前提，否则可能与其他政策目的相抵触；而在具体实施中，如果以控制排放为主要目的，就需要多样化税目形式，根据不同行业和地区特点有针对性实施，使得碳税政策更有灵活性和针对性；同时引入市场交易机制，将自愿减排、核证减排等工具纳入以更好达到政策目的。

相关研究述评和未来研究展望

一、研究述评

财政与农业经济发展的关系一直是研究的热点，在碳达峰、碳中和相关概念提出前，已有大量针对财政与低碳农业、生态农业、循环农业等的研究，研究的内容包括：一是财政政策与农业经济发展转型的理论研究，即财政支持农业经济发展的原因、必要性、路径与方式以及影响政策效果的因素等；二是财政支持农业经济发展的方式及其效果差异，一般转移支付和专项转移支付在其方式和路径上的差异及促进农业经济发展上的实际效果与政策目的之间的差异；三是统一的财政政策和资金支付方式会因在地区农业经济发展水平、种植结构和资源禀赋等诸多因素的影响下产生较大差异，未必能达到实际的政策效果。

税收作为财政收入的主要来源，在财政政策中扮演的角色十分重要，而在碳达峰、碳中和背景下，已有学者注意到碳税在财政中的双重属性与作用，如同农业生产的双重属性一般，碳税既需要达到控制碳排放量的目标，又要作为国家财政收入的一部分，考虑到碳税会影响企业生产成本和产品价格，进而影响碳汇产量和消费量，因此需要确定实施碳税的合理价格区间、税负大小与税率高低，避免企业以减少生产量规避碳税，对整体经济的发展和农业提供碳汇造成负面影响；而碳税的实施对于农业不同行业的影响又不相同，种植业的粮食种植与经济作物种植、林业中的碳汇林、畜牧业的大规模养殖与分散养殖等，对碳税的反映都是不同的，因此实施碳税也必须考虑到行业差异。

二、研究展望

碳达峰、碳中和背景下，随着国家对低碳绿色产业发展的日益重视，财政与农业经济发展之间的联系将愈加紧密，许多财政政策虽然与农业经济不存在直接联系，但也能间接对农业经济发展起到促进作用。未来的研究若能从以下角度出发，探究低碳财政与农业经济发展的正向关系，对厘清“双碳”背景下国家支持农业经济发展将有更多积极作用。

财政方面，一是以绿色低碳产业与技术的发展为导向制定财政补贴政策来促进农业经济发展。一方面，针对低碳产业的补贴，以“生态文明建设”为主导，贯彻“两山”理念的产业发展模式，有助降低环境破坏，间接改善农业生产的环境条件，有助于农业经济生产质量和数量的提高；另一方面，育种、农药、化肥等相关技术进步，能够降低农业生产带来的碳排放，有助于降低农业生产的投入，增强农业碳汇的作用。二是加大低碳产品采购补贴及政府部门的采购力度，扩大以绿色低碳发展为导向的农产品的销售市场，有助于提高农业自身的资金积累。三是针对清洁能源的补贴调整能源利用结构，加大对清洁能源的使用量，而农业的各种废弃物可通过技术手段转化为生物质能，提供发电原料，实现农业循环发展。四是针对财政政策中的补贴类型进行调整，因地制宜地推出有针对性的农业补贴也是未来的一个研究方向和重点。

税收方面，一是研究针对碳排放的相关税收政策，更好地发挥税收的调节作用，倒逼农业经济发展转型，实现产业结构调整和能源结构优化。二是对于碳税的价格机制及其利弊研究有待深入。碳税的优势在于传导效应，能够直接影响企业的成本和利润，有利于各行业快速进行调整，施行碳税的成本也可控制。一方面可以依托现有税收体系进行调整，另一方面随着碳捕捉和测量技术的进步，也可推出专门的碳减排税，农业经济的碳源属性有望降低，碳汇功能得到加强。而碳税带来的财政收入也可有针对性地用于减排相关产业和技术发展。但是正如现有研究指出，如果价格区间和税率制定不合理，会降低经济活力，影响产业发展，对于农业经济尤甚，未来需要进一步细化税负与农业经济之间关系的研究，全面分析税负对农业经济的影响。同时，要注意到税负作为一种价格机制，在碳排放总量控制上作用有限，对于趋向规模化经营的现代农业来说，转型的意愿可能不大；而农业也是工业产品的购买者，碳税推出后的级联效应有可能累積到作为工业品购买者的农业上，增加农业生产成本，不利于农业经济的发展，因而如何规避这种税负转移也是未来的研究方向。（作者简介：戴继森，连云港市金融控股集团总经济师，高级经济师；章海浪，江苏财会职业学院财税学院助教）