浅析高职院校专项资金绩效管理问题及对策

高春伟 杜雅 段玉青

为了更快推动高职院校的建设与发展，国家持续加大对高职院校专项资金的投入。在高职院校整体收入来源中，专项资金占比越来越高。但目前高职院校财务管理体系尚不够完善，比如信息化建设较为落后，内控制度不够健全并且对项目建设缺乏经验等原因，导致专项资金达不到预期的使用效益，影响高职院校发展的步伐。所以，如何加强对高职院校专项资金的管理，使专项资金发挥最大的作用是值得重视的问题。

通过调研发现，专项资金在使用过程中存在着一些问题，比如项目预算编报不合理、绩效评价指标设置不合理、专项资金执行效率低等，高职院校对专项资金的使用效果不甚理想。如何确保专项资金更有效地使用，是高职院校快速发展的关键。

理论基础

首先，高等职业院校简称高职院校，和普通高校都属于高等教育范畴，但又区别于普通高校。普通高校培养的是学术型人才，高职院校是一种职业教育，培养专业技能应用型人才。高职院校注重社会需求，培养学生社会需要的专业技能。校企合作深入教学过程中，教学手段注重理论和实践的结合，使学生毕业后能迅速适应工作岗位。

其次，高职院校专项资金是改善高职院校办学条件、进行基础设施建设、提高教学质量、课程体系教学内容改革、师资队伍建设、提升科研水平等方面所需资金的重要来源，是由中央政府或者地方各级财政下达、企业投入及捐赠或者学校自筹形成的，为高职院校实现具体的目标完成特定的任务具有专门用途的资金。

最后，高职院校专项资金绩效管理指的是财政部门和预算部门对投入的专项资金进行绩效目标管理、绩效跟踪、绩效评价、结果应用，对整个过程监督与管理。绩效管理应当遵循科学规范原则，严格执行规定的程序，结合具体项目采用定量和定性分析相结合的方法，注重专项资金使用的经济性、效率性、效益性。绩效管理还应当遵循公正公平原则，依法公开并接受监督，并且应当贯穿专项资金预算管理的所有环节，涵盖专项资金对应项目实施的事前、事中、事后的全过程。

高职院校专项资金绩效管理现状

一、专项资金投入力度

河南省财政对职业教育的发展提供了有力的保障，财政投入逐年增长。结合河南省职业教育发展实际情况，从薄弱环节入手，充分挖掘职业教育的潜力，助力新时代职业教育快速发展。从2016年到2021年，全省职业教育一般公共预算支出由126亿元增加到199亿元，平均每年增长12%，累计支出1018亿元。在这样的政策支持下，高职院校基础设施、教学科研水平、师资队伍建设等方面都有了较高质量的发展。但在全省职业教育专项资金投入使用情况审计过程中发现，专项资金存在着核算不规范、项目资金闲置、甚至变更专项资金用途等情况，使专项资金使用效果和预期目标存在着不小的差距。

二、高职院校专项资金管理模式

高職院校专项资金管理目前主要有两种模式。第一种是财政部门根据政策要求对高职院校下拨专项资金，高职院校收到专项资金后，在专项资金限额内，对校内申报的项目进行资金的分配。这种资金拨付方式程序如下：财政部门拨付专项资金→院校内部分配专项资金→业务部门进行项目申报→进行项目建设。

从资金拨付程序中可以看出，这种专项资金管理模式是先资金后项目，在这种资金管理模式下，各业务部门进行资金分配前，不确定具体的资金金额是多少，然后根据分配的资金额度来进行项目的申报建设。财政部门下达的资金和学校发展项目建设所需实际资金往往存在差异，或造成资金的不足，或形成资金的浪费。

第二种专项资金管理模式是根据学校发展建设的需要主动进行项目申报，业务部门提交项目申报书、项目可行性论证报告、绩效目标申报表，学校成立专门项目审核小组，经过专家的分析论证，项目通过审核后，按照项目的轻重缓急程度进行排序。财政部门根据项目的批复意见下达专项资金。具体的资金拨付方式程序如下：业务部门申报项目→专家审核项目→通过审核项目进入项目库→对项目排序→财政部门下达专项资金→对项目分配资金→进行项目建设。这种专项资金管理模式下，先有确定的项目，再有资金，专项资金的用途明确。资金到位后，展开项目建设。

高职院校专项资金绩效管理存在的问题及原因

通过发放调查问卷并且走访河南省部分高职院校，对其专项资金使用管理情况进行调研，发现存在以下问题。

一、项目预算编报不合理

高职院校对专项资金的管理要从始至终结合预算管理理念。根据项目建设目标，对项目实施整个过程中所发生的经营活动、预期的财务成果（包括对所需资金信息进行全面预测，并对项目实施过程进行全方面控制以保证项目成本在预测范围内）。预算编制是财政专项资金系统管理的起点。在项目建设的执行过程中，要根据预算编制进行及时的控制并对实施过程进行调整。项目完成后，根据实际的资金执行情况和预算情况进行考核，分析差异形成的原因，进一步提高以后专项资金管理效率。合理科学的项目预算编制是正确进行专项资金绩效管理的前提。但通过深入高职院校调研发现，在项目支出绩效自评过程中，部分院校有将近四分之一的项目，全年执行数与全年预算数存在偏差。有的项目是因为疫情和自然灾害影响，导致项目不能按照计划如期进行。但有的项目是因为最初预算编制工作不够科学合理，造成全年执行数和全年预算数有差异，预算执行率较低。

造成预算编制不够科学的原因主要有：一是预算管理意识较为淡薄。近几年高职院校为求得更快速的发展，盲目申报更多财政专项项目，获取更多的财政专项资金。专项资金下拨和项目建设资金需求错位，资金在各业务部门各项目分配完以后，对后续项目建设的现实情况缺乏全面的考虑，并且对资金使用的整个过程缺乏管理。二是预算编制的队伍不够稳定，负责预算编制的人员频繁更换，会导致预算编制的随意性和主观性。三是项目申报论证过程中，对预算评审把控不够严格，相比较预算，更加重视项目建设的内容和学校改革发展的需要，对预算的合理性关注较少。

二、专项资金执行效率低

经调研发现，当年财政专项资金已经开始执行但未完成的情况较多，部分项目专项资金执行进度较慢，执行效率较低，会使得高校面临未执行的预算资金被财政部门收回的风险，还影响下一年度财政资金的拨付。造成这种情况的原因主要有：一是受专项资金管理模式的影响，在第一种模式下，先资金后项目，导致资金等项目在专项资金下达前，财务部门不确定专项资金能到位的金额是多少，不确定在专项资金限额范围内，能开展哪些项目，导致项目建设较为被动。如果专项资金下拨金额较大，项目实际所需金额较小，进而形成专项资金的沉淀，导致专项资金执行效率较低。二是在项目建设过程中，高职院校对专项资金管理意识淡薄，对资金没有做到项目全周期的管理。首先最初的预算编制过于粗略，或者预算编制人员水平不足，没有按照项目进度分阶段来预测资金的使用。另外，资金到位后，高职院校没有设置专门岗位来动态监督资金的执行情况，可能产生在项目建设的前期专项资金开支较少。这种情况还可能导致到期末，为了把资金花出去，变更资金用途，突击花钱的风险。三是专项资金的支出很大一部分是通过项目采购花费的，高职院校使用专项资金采购依法制定的集中采购目录以内的设备或者货物，在采购过程中，采购程序复杂，申请、审批、执行跨度时间长，合同执行进度缓慢，造成专项资金的支付进度延迟，影响专项资金执行效率。

三、绩效指标设置不合理，评价指标主观性较强

河南省高职院校专项资金绩效评价工作是按照《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》和《中共河南省委河南省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》有关要求进行的。但通过对高职院校专项资金绩效评价工作调研发现，部分业务部门对这项工作重视度不高，使评价工作流于形式，对项目的合理性、合法性、及时性没有起到真正的评价监督的作用。专项资金绩效评价指标分为产出指标、效益指标、满意度指标三个一级指标。产出指标下设数量、质量、时效、成本四个二级指标，效益指标下设经济、社会、生态、可持续影响四个二级指标，满意度指标设置服务对象满意度一个二级指标。每个二级指标下根据项目内容设置三级指标。在这些指标中，定性指标数量大于定量指标。比如质量指标、时效指标没有相应的公式来精确定量表达，只是根据大概情况进行判定。效益指标、满意度指标更是如此，只是做定性评价，无法量化，不能精确反映出经济效益情况。对三级指标分值设置较随意，没有按照指标的重要程度加权设置。不同的人来设置三级指标及三级指标分值，可能就有不同的结果，主观性很强。并且指标设置人员的专业程度会影响绩效评价的结果。

四、不够重视绩效评价结果的应用

通过专项资金绩效评价报告得分及产出指标、效益指标、满意度指标了解专项资金在项目建设过程中的使用情况及发挥的效益，对实际和预期进行差异分析使资金得到最大效率的使用，并为以后年度资金的投入和分配提供参考依据是专项资金绩效评价的初衷。但现实情况中，绩效评价的初衷并没有实现，对评价结果的重视度不够。资金在项目建设使用过程中存在的问题没有引起重视，没有得到及时处理。另外，对评价结果没有结合奖惩激励政策，评价结果的優劣对项目建设以及负责项目建设的部门没有产生影响，起不到激励的作用。

加强高职院校专项资金绩效管理对策

一、提高预算管理意识，预算和绩效紧密联系

提高预算管理意识，避免盲目追求高预算以获得更多的专项资金。进行项目申报论证时，以谋发展、干实事为主导思想，发扬实事求是的精神。如果专项资金到位，项目进展困难，导致资金花不出去，不利于学校长期规划与发展。稳定项目预算编制队伍，降低预算编制的随意性。可以成立专门的预算编制小组，并进行专业的培训，增强预算编报的科学性。预算编制过程中，加强业财融合，财务部门更深入地了解业务部门的运作情况，对业务部门给出及时的建议。另外，在进行项目申报时，项目论证小组要更充分地发挥其作用。严格把关项目申报书，除严格要求项目内容之外，还需项目申报部门给出细化、科学、严谨的预算编制。预算编制的合理与否直接影响着项目支出绩效考评。如果分数较低，直接影响长期专项资金的拨付，所以要加强对预算编制的重视，并且使预算管理和绩效管理紧密结合，预算管理贯穿整个项目过程，根据预算目标，在项目开展过程中及时控制资金的支出和进行，使专项资金发挥更好的使用效果。

二、优化专项资金管理，提高资金执行效率

提高专项资金执行效率，首先采用传统的“资金等项目”“资金导向管理模式”的高职院校，要改革为“项目导向管理模式”让项目等资金。保持项目所需资金和财政下拨的专项资金保持统一，避免两者的错位，提高专项资金的使用效益。其次通过培训提高预算编制人员的专业水平，细化预算编制，可以按照计划的项目进度分阶段细化预算，避免项目建设初期支出少，后期突击支出的风险。最后提高政府采购的进度，缩短时间跨度，减少不必要的审批流程，一些步骤可以由现场操作改为线上审批，提高资金支出的效率。

三、优化评价指标设置，提高绩效评价有效性

建立一套科学、合理、全面的评价指标体系不仅能够精确反映出项目的执行情况，还能反映出专项资金的使用效益。完善的评价指标体系是进行专项资金绩效管理的前提。在设置评价指标时，尽量选择定量指标更精确地反映项目效果及资金的执行情况。结合项目特点，根据客观性原则，尽量避免主观随意性。遵循全面性原则，多方位具体反映项目效果。并且，专项资金绩效评价指标要保持稳定性，一旦设置好了，没有特殊情况，同类项目不要随意更改。这样在进行以后同类项目绩效评价时，可以对比、分析及时发现问题。另外，现阶段高职院校专项资金绩效评价还是以自评为主，自评过程中，难以避免个人感情会影响评价得分。

四、建立问责机制，重视评价结果应用

一是高职院校结合内部审计机构成立审核小组，对项目建设资金使用进行中期检查，监督项目建设以及专项资金的使用进度。对进展缓慢、资金使用效率较低的项目进行督促，并要求项目负责部门给出整改措施，重视项目后续建设。二是使绩效评价结果与项目建设部门绩效考核进行结合。对评价结果优秀的项目建设部门给予奖励，对绩效评价结果不佳的部门给出相应的惩罚，并影响到以后年度专项资金分配。[基金项目：本文系河南省教育厅2021年度教育财务管理科研课题“浅析高职院校专项资金绩效管理问题与对策”（课题编号：2021C12）的阶段性研究成果。作者简介：高春伟（1972.3- ），经济师，河南省教育财务相关专家库专家，现供职于河南测绘职业学院;杜雅，河南测绘职业学院，助理讲师;段玉青，河南测绘职业学院，助理讲师。]