地方政府专项债券的价值与作用

高小鹏

我国地方政府专项债券的整体发行现状

1.地方政府专项债券的发展历程

2014年年末，我国制订了地方政府专项债券的整体管理方案，为地方债券的发行提供最为基础的指导方针与意见，地方债券的发行方式也由传统单一形式转变为更加多样化的专项债券。2015年年中，江苏省为我国地方政府专项债券打下良好的开端，宣告专项债券正式走向市场，自此，我国地方政府专项债券快速进入每一个理财人的眼中。2017年，为了进一步规范专项债券的形式，我国推出了项目收益专项债券，这一独有的债券形式，更是得到社会的广泛好评。

2018年年末，我国对专项债券在过去3年内的发展历程与各种问题进行了较为充分的研讨与分析，同步举办一系列经济工作会议，让地方政府专项债券变成一种更为积极的财政政策，也意味着专项债券进入发展的高峰期。为了让符合条件的项目得到充足的资金支持，2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，国家明确了对专項债券的支持态度，各地的发展项目也得到更有利的发展空间。当下，专项债券已经在加快基础设施建设工作，以及各类经济刺激投资计划中，充分证明了自身的价值与作用。

2.发行状况

（1）专项债券的限额连年增加，其整体的发行结构更为丰富

从2015年地方政府专项债券诞生，我国逐步提升了专项债券的整体限额，从最开始的1000亿元，迅速提升到2019年的2.15万亿元，年均增长速度高达178.1%，其增长速度令人惊叹，远远超出其他投资债券的发展步伐。当下，专项债券的累计发行规模极为喜人，涵盖新增专项债券、置换专项债券、再融资专项债券，2015年整体发行规模接近万亿元，2016年更是高达2.5118万亿元，其与一般债券之间的差距逐渐缩小，并在部分地区已经超过一般债券的整体发行规模。

（2）专项债券的实际定价稳定性较差，其利率相对较低

自专项债券诞生之后，其发行利率连年走低，2016年年初，更是降至低点，最低时段，其5年平均利率仅有2.7%。随着国家对其重视程度的提升，专项债券的发行利率出现一定程度的回升，并在2018年1月达到一个新的高点，其5年平均利率升至4.2%，但是与其他理财产品相比，对国民的整体吸引力较低。相关数据表明，近5年，我国各地区的地方政府专项债券的发行利率均低于同期城投债发行利率。

（3）专项债券的使用范围逐年扩大

我国在发行专项债券过程中，通常将其应用于各类与土地利用相关的基础设施建设过程中，如市政工程、公路建设、教育教学、棚改安居工程、乡村振兴以及各类环境生态保护工程等等，随着应用项目种类的扩大，其自身的债券品种也迅速丰富起来。仅2019年上半年，我国所发行的专项债券就接近900只，总体发行规模超2万亿元，并在各类项目融资过程中占据主导地位。

我国地方政府专项债券所面临的各类问题

1. 发行规模仍然不足，应用过程缺少灵活性

近几年，为了实现全面脱贫致富的历史重任，各地区政府广泛开展棚改工程，这些项目需要大量的资金支持，但是与庞大的实际资金需求规模相比，专项债券的发行量依旧偏低。

2.专项债券的定价机制及市场化程度需要进一步提升与完善

地方政府专项债券的实际发行利率主要受到地区经济水平、国债实际利率以及债券的具体期限等因素的影响，其本质与一般债券并不存在很大的区别，直接导致其利率水平与一般债券相比，并无明显的优势。同时，我国对于地方政府专项债券的评级与风险评估体制仍不够完善，实际评级过程对债券自身的发行利率影响较小。并且，各地在发行专项债券的过程中，其实际工作主导部门为省政府，这就导致债券缺少一定的针对性，无法有效应对不同地区的应用风险。

3.缺少必要的市场监管体系，评级报告不明，信息披露不全

以我国当下较为流行的项目收益专项债为案例，各地区政府在对其进行评级过程中，经常将项目收入与应付债券本息作为思考点，在这种情况下，如果需要进一步参考项目支出，那么其项目所实现的真正收益，将无法有效偿还专项债券的本息金额。并且，各地的项目收益专项债没有对必要信息进行披露，也缺少必要的监督体系，致使投资者无法有效看到项目自身的风险，在购买过程中存在很大的犹豫性。

4.实际的发行规模与节奏受到财政政策及其他债券的影响

近些年，我国政府出台大量的指导文件，加快了专项债券的发行速度与规模，各地区为了完成这些要求，也迅速提高发行效率，但是考虑到同期存在的一般债券，在市场整体需求没有更大幅度增长的背景下，专项债券的发行压力也在逐渐提升，其节奏相对较为混乱。同时，短期内大量专项债券流入金融市场，对债券市场的整体平衡性造成很大的干扰，各类其他债券的发行工作受到很大打压，甚至面临着被挤出市场的风险。

完善地方政府专项债券发展机制的具体建议

1.在当前可利用限额之内，提高专项债券的应用范围

专项债券的存在意义与一般债券存在一定的区别，各地区政府需要对专项债券的定位有足够的认知。专项债券的应用需要围绕各类基础设施建设工程，同时需要对项目自身的风险进行有效评测，创建项目白名单，科学合理地利用债券资金。另外，各地区需要对盲目投资现象进行严格控制，让融资更为有序化，做好风险防控。各地区可针对当前国内各类债券基金的种类进行深度挖掘，在精准把控专项债券应用范围的前提下，增设更多的专项债券种类，使其向更为细致化领域发展。各地区在创设专项债券品种时，可将那些具备收入前提的项目纳入其发行范围。

2.全力实施市场化运营，推动相关机制建设工作

债券是市场化运营，需要完善的机制体系来支撑，而在这一过程中，首先就要对其市场化所需要面对的风险有足够认知，充分考量流动性溢价、信用溢价等因素，创建更为合理的定价机制。其次，消除那些影响专项债券市场化建设工作的外力因素，让专项债券与国债等一般债券脱离关系，以项目自身的盈利与风险为基础，设置合理的定价形式。另外，需要不断提高与项目风险相关信息的透明度，让每一个投资者都能对债券有更精准的判断，提高其投资信心。

3. 完善债券市场的法治规范，提高债券市场整体的抗风险能力

债券市场的运营，需要以投资者利益为核心，尽可能披露与债券相关的各类信息，预防各类欺诈事件，并在此基础上，完善与专项债券相关的各项法律条令，保障专项债券整个生命周期，并严惩违背相关法律条令的机构或个人。

为了方便投资者自行查阅，各地区政府需要统一设置专项债券信息披露的在线平台，充分利用网络信息技术，让投资者可随时查看相关债券信息，此外，对于专项债券的信息披露过程也要设立严格的规章制度。信息披露过程需要注重所要披露信息的实际主体以及披露频次、实际披露内容等，为其制定强力有效的规章制度，让信息披露过程有法可依，同时，信息披露的过程中，不仅要注重债券资金的实际应用状况，还要对其所依存的项目信息进行有效展示，让每一个投资者都能看到相关项目的最新进展。

综上所述，地方政府专项债券的发行，有力推动了我国基础设施建设工作的进程，加快了我国现代化建设步伐。针对专项债券现存的各类问题，各地区政府需要在完善制度与法律的前提下，提高债券的利用范围，创建更多的专项债券种类，降低整体投资风险，推动各类基础工程项目融资过程的科学合理发展。