美国流域水环境网络治理模式及启示

范仓海，蒋 伟

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

水环境及其治理问题是当前世界各国普遍关心的热点问题。水环境治理包括三层含义：工程技术和生态学意义上的治理；行政管理层面的治理；公共管理学与政治学层面意义上的治理[1]。本文水环境治理是指公共管理与政治学意义上的治理。网络治理模式是基于传统科层治理、市场机制治理、自治合作治理等模式缺陷基础上提出的公共资源治理新模式。作为一种新的治理模式，网络治理是政府面对复杂环境，与私营组织、非政府组织以及公众等进行合作共治，以更好地提供公共物品和公共服务。就流域水环境治理而言，一方面，流域水环境问题日趋复杂，涉及不同的利益主体以及社会、经济、政治等多方面；另一方面，政府科层结构与理性缺失使之难以有效治理流域水环境问题。流域水环境问题的复杂性要求建立吸纳多元治理主体参与的网络决策系统[2]。美国作为发达市场经济国家，在流域水环境治理上较早建立并形成了一套成熟的网络治理模式。本文以美国田纳西河流域水环境治理为例，对其进行系统分析，以期为我国水环境治理提供经验借鉴。

一、美国流域水环境治理的历程及政策

田纳西河是美国东南部的主要河流，为美国第五大河流，属密西西比河水系，是俄亥俄河的最大的支流。流经弗吉尼亚州、卡罗来纳州、佐治亚州、亚拉巴马州、田纳西州、肯塔基州和密西西比州等七州。19世纪后期，由于在田纳西河流域长期进行高强度地棉花种植，扩大耕地，获取炼铜用的木炭，炼铜企业大量排放SO2，形成酸雨等掠夺性开发利用，导致土地退化、水土流失、水质下降、生态环境恶化等环境问题。到20世纪30年代初，田纳西河流域成为美国最贫困的地区之一。

面对田纳西河流域日益严峻的生态环境问题，联邦政府试图通过法律的途径来解决这一问题。早在1899年，联邦政府就制定颁布《垃圾管理法》，通过规范流域内企业、居民的垃圾处理行为来减轻流域水环境污染状况。为加强流域水资源合理开发利用，美国国会于1933年通过《田纳西流域管理局法案》，法案旨在通过建立一个独立的政府机构来管理整个流域的水资源，以达到洪水控制、航运、发电、环境保护、流域经济发展等方面的优化管理。1948年通过的《水污染控制法》，授权联邦政府向州和地方政府提供财政资助以解决水污染问题，贷款给各个地方政府建设污水处理厂，鼓励地方政府清洁当地的水资源。1965年通过的《水质法》规定，联邦政府授权各州制定有关水污染的控制政策，并且要求各州建立州际水域的环境水质标准，以及实现这些标准行动方案。1986年通过的《安全饮用水法修正案》增加了环保署在保护国家饮用水方面的责任，强化了环保署在处理突发水环境事件方面的执法权力，提高了对违法者制裁程度。根据联邦法律有关水环境可持续发展的规定，联邦政府在田纳西河流域管理规划上更加重视社会和环境影响。1950年颁发和1958年修改的“流域工程经济分析建设方法”，仍强调主要按利益费用分析进行评价。但直到1960年代，有关文件中还没有提到社会和环境影响。1969年，水资源理事会在一份称为“蓝皮书”的报告中，提出在评价水资源工程中采用四个主要目标：国家经济发展、社会福利、环境质量和地区经济发展。同年，国家通过环境政策法。到1973年编制的“水土资源规划的原则和标准”中，规定采用国家经济发展和环境质量两个目标，其他两个目标降为考虑项目，此原则和标准一直沿用到20世纪80年代初。1983年，里根总统批准的“水土资源开发利用研究的经济与环境原理与指南”，其中环境质量不作为与国家经济发展同等的目标，而是与地区经济发展和社会福利一起作为考虑项目，即在环境约束条件下，获得最大的国家经济发展的净效益。根据美国环境保护法的规定，一项多目标工程要从政治、经济、社会和环境等方面进行综合评价，其包括技术可接受性和公众可接受性。

二、美国流域水环境网络治理的主体与结构

（一）网络治理主体结构的历史演进

美国流域水环境治理网络的发展经历了一个无计划和不系统的道路。在早期，水政策主要关注州际间水问题争论的解决，主要行为者涉及议会、法院、州行为者和工程兵师团。随着18世纪西进运动，灌溉、防洪、交通运输问题变得更为重要。在早期的形态中关于“政策网络”这一词的术语并不明显。从现有的资料来看，可得出三个广义上的结论：第一，水政策制定和实施中参与者的数量较小；第二，在20世纪前的大部分时间内，美国的水政策主要是由正式的权威行为者来主导的，主要是联邦管制机构；第三，权威行为者，尤其是议会、是除联邦正式机构以外的新的参与方，在水政策中起着重要作用。

在20世纪早期，权威行为者影响水政策的数量逐渐增加。例如，联邦权力委员会（FederalPowercommission，简称FPC）于1920年成立，作为跨机构间的单位，在某种意义上说，是联邦政府第一次真正参与水资源规划的尝试。最初的联邦政府行为者的组成主要由国防部、内务部、农业部、以及联邦权力委员会，他们具有多部门的特征以及强调多功能的整合，成为后来政策制定和实施中的核心行为者。

1940年，围绕流域水政策问题的相关志愿者组织成立。这些组织的特征之一是强烈强调其包括州和区域机构。在此时期，国会在水政策问题和项目协调上是相当有益的。尽管法律的目的在于改善机构间的协调，但是国会倾向于分权。直到1946年，国会仍维持着三个不同的水项目委员会，每个委员会联接着三个主要的联邦建设机构。因此，水政策行为者面临着冲突的风险。一方面，这些组织的志愿性质，使得政府在水政策制定和实施中要充分考虑其灵活性、相互作用的意义以及参与政策的程序路径。另一方面，在正式框架下，志愿者组织与国会委员会的联盟又必须考虑到其普遍性的组织行为，以及利益集团的政治支持。

二战后，流域水环境治理的主要关注点是如何协调美国国家层次的水资源政策。水环境治理的一系列任务要求建立执行委员会、正式的流域委员会和具有更远大的视野和规划[3]。

在20世纪六七十年代，随着对水环境问题重要性认识的逐渐提高，网络成员和结构发生了转变，即环境群体在水政策中的作用从次要的位置向全面的角色转变。Kenis提出，政策制定是增加宪法渠道，诸如立法的、行政的组织之外的非正式的政治[3]。由于更多的正式框架外的行为者变得更为活跃，美国水政策网络的发展适合这一风格。水环境治理的政策网络在最近回应能力的分权化问题上已经得到呈现。然而，必须注意的是，美国宪法具体界定了一个行为能力分散的制度结构，包括垂直和水平的[4]。

（二）流域网络治理的主体

美国水政策部门具有高度多元化特征。在美国，水政策的制定和实施涉及许多行为主体——公众与私人个体、群体、组织和协会、政府。这些行为主体在政府与企业的多层次关系上采用多种形式的互动，因而形成成百上千稳定与不稳定、封闭与开放的网络，这些网络取决于水问题的性质、地理位置以及一系列政治的经济的因素。在美国不存在单一的水政策网络，这种多层次网络也存在于部门、次部门、以及政策形成与实施层次上。现在的水部门结构是多年演变的结果，经历了从相对封闭、有限的、正式的结构安排到现在更复杂、更开放的范式转变。

在现今的美国水政策网络中，有些行为者在相对稳定的网络关系中是相互交错的。这些运作仍继续转变，固定式参与愈益减少，而联盟和广泛的参与者愈益增加。在一些案例中，网络结构往往是由多个相对稳定的网络核心组成。在既有水政策网络中，政策网络结构的形成受多种因素的影响，既有不同的传统关系背景，也有行为者的利益需求。

在美国水环境政策网络中，政策制定和实施过程涉及众多的利益主体（见下页表）。这些流域水环境治理和保护中的相关利益主体，可以将其归纳为政府部门、企业、非营利组织、公众等几种相关利益主体类型构成。

美国田纳西流域水环境政策部门结构

1.联邦政府。美国水环境理机构分为联邦政府、独立机构以及州、地方政府三个层级。在联邦政府层面，有白宫环境政策办公室、内政部、农业部、交通部、陆军工程兵团等部门机构。每个机构在流域水环境治理和保护中承担相应的职能。白宫环境政策办公室负责协调包括水政策在内的环境政策和政府行动，为总统的环境决策提供咨询。内政部下属的地质勘探局、土地管理局、鱼类和野生动物服务局等负责收集收集、监测、分析、调查、评估美国所有流域的水文资料，为政府、企业、居民提供详尽和准确的水文资料信息，并为水利工程建设和水体开发与利用等提供政策性建议，并且通过提供技术支持和财政资助帮助州管理非点源污染。农业部的自然资源保护局负责农业水资源的开发、利用，改善并保护水质。陆军工程兵团主要负责由政府投资兴建的大型水利工程的规划、设计、施工和运营，河流、港口和水道的维护，基础设施更新，湿地开发，疏浚、填方和海洋倾倒的管理与控制。独立机构—国家环境保护署（EPA）。环境保护署的主要职责是：制定全国性的环境规定和要求调控和约束水资源的开发、利用，防止水资源被污染；通过向国会提交新规则的方式，告知国会应立法并采取措施以便使水资源得到有效的保护；进行水资源保护方面的研究、监测工作，并提供相应的技术指导与教育支持。

2.流域管理局（TVA）。田纳西河流域管理局（TVA）是联邦政府的派出机构，全权代理联邦政府负责整个流域的开发和治理，以实现洪水控制、航运、发电、经济发展与环境保护等的综合管理。管理局由经总统任命、国会批准的3人董事会领导，在董事会中设有管界内7个沿岸州的代表[5]。流域管理局在水环境管理中的主要职责为：根据各州《清洁水法》和环境保护目标，综合分析地方水资源评价报告，针对具体问题，对水库进行调度，同时向地方政府和公众提供防洪、水资源保护等方面的技术支持。具体为：（1）对河流系统的监测；（2）跟踪监测河流的水温，并评价水温对流域水生态物种生存的影响；（3）清洁水；（4）大坝环境调水；（5）加强对流域内工业污染物排放的监管[6]。在流域水环境治理和保护上，流域管理局与联邦政府各部门、州政府、地方政府密切合作。在环境治理和保护的经费的分摊上，以前是联邦对已批准的项目无条件地拨款。自尼克松政府开始，给州政府和地方政府对如何花费联邦的资助以较大的处理权，同时减少联邦负担的份额。但里根政府进一步修订这个概念，将增加州政府的处理权与减少对州政府的资金补助相结合。

3.州政府。在田纳西河流域水环境治理中，州政府是田纳西流域管理局的重要协作伙伴。流域管理局对全流域水资源管理负责，但流域水环境保护的实施主要依赖于流域内的各州政府配合。流域管理局没有水污染控制的授权，联邦政府环境保护署（EPA）和流域内各州制定各自的环境规定和排污许可。州政府主要负责流域水资源保护、社区防洪安全，向用水部门发放用水许可证，并负责上述问题的实施、水质监测与监督。州政府每年编制一份地方水资源报告上报联邦政府。二战后，流域各州政府开始着力制定保护流域水资源的法律，1945—1975年，流域内七州先后专门的河流污染控制的法律。

4.地方政府。地方政府是流域环境治理的直接参与者。地方政府在水环境治理中主要执行联邦政府和州政府环境管理政策的具体实施，参与流域管理局的水环境治理事务，与流域管理局在具体水环境治理事务上进行协作。地方政府在市政废弃物管理方面，主要负责废弃物的管理，包括鉴定、收集、运输、加工、转变和安置等各方面。20世纪60年代后期，流域几个州通过法律，要求各地为堆放市政垃圾建立卫生区。一些有条件的地方政府进行了这方面的工作，对于没有条件的地方，流域管理局提供相应的技术、资金帮助。在田纳西州内，环境保护局机构、公共服务机构、流域管理局与州政府、地方政府一起合作建立固体废物的管理示范区。目前，流域地区176个县的近90%的垃圾堆放卫生区已经在固体废弃物管理上发挥积极作用。此外，地方政府主要负责本地的污水处理厂的建设和运营。

5.企业。在田纳西河流域，企业既是流域开发，促进流域经济发展的主体，也是流域水环境污染的主要来源。在该流域治理前，主要集中了大量的矿山开采、冶炼企业，这些企业的生产经营行为加剧了河流水污染。在流域管理局成立之前，河流沿岸的企业生产未能得到很好的监管，进一步纵容了企业的污染行为。在1933年成立流域管理局之后，流域管理局对全流域的水资源开发进行统一管理，联邦政府制定了一系列流域管理的法律法规，进一步规范企业的生产经营行为。由于TVA既是联邦政府的直属机构，也是一个企业的实体。TVA为了保护流域水环境，加强了对其所属交通、矿产开发、旅游、水利工程建设等企业的监管，并对污染性的企业进行产业升级。从1960年之后，TVA开始采用核能发电，以减少以往火力发电对煤炭的依赖，并进一步发展水电。此外，为了解决农业企业所带来的面源污染问题，TVA一方面对这类企业的污染行为加强监管，另一方面通过提供无公害的化肥以及农业科技技术培训的办法解决农业企业的水污染行为。

6.环境NGO。在田纳西河流域，环境NGO既是流域水环境管理决策的参与者，又是流域水环境状况的实际受影响者。美国NGO是社会公共管理的重要力量，在该流域水环境治理和保护中，存在水环境联盟、清洁水联盟、国家野生动物联盟、国家资源保护理事会等各种类型的NGO组织。环境NGO在流域水环境治理中主要的作用为：流域水环境保护的宣传和教育；监督流域企业的环境污染行为；收集、整理、分析流域水资源管理数据，为政府的决策提供参考，特别是全国性的环境协会向联邦政府、州政府就流域水环境保护提出意见和建议；监督和影响流域水利工程建设的环境决策，如达克河的防洪工程，由于工程会影响水环境状况，环境NGO经过努力抗争，最终法院命令停止该项工程。

7.社区或公众。在田纳西流域水环境管理实践中，公众参与流域水资源管理中每一环节，在流域会议举行时都会告知公众关于最近的水质评价状况、并邀请其对流域水环境治理问题提出意见。此外，在水资源规划和管理中听取公众意见是田纳西流域水环境治理的重要举措。流域水资源合理规划与利用对每一个人来说都是休戚相关的，特别在1960年代末以来，流域水资源规划特别强调水资源利用和社会效益和环境效益，在水资源规划的各个阶段都应充分听取公众的意见。田纳西流域管理局与农民、社区居民、政府、企业建立了水环境治理与保护的伙伴关系[7]。

（三）美国流域水环境治理主体的网络结构

美国田纳西河流域水环境治理经过的探索和发展，现已形成包括联邦政府、流域管理局、州政府、企业、非政府组织、公众、社区等流域相关利益主体在内的较为合理的网络治理结构，这些利益主体之间在水环境治理和保护上形成一个网络结构（见下页图）。

从图中可知，在美国田纳西河流域水环境治理和保护中，联邦政府对州政府具有监督和指导权。各州环保局与联邦环保署不是隶属机构，而是依照州的法律独立履行职责，除非联邦法律有明文规定，州环保局才与联邦环保署合作。州环保局对州政府负责，但不接受联邦环保署区域性办公室的指导。流域管理局是联邦政府的派出机构，向联邦政府负责。流域管理局与各州政府之间在水环境治理和保护的事务上进行协调，流域管理机构侧重全流域的发展规划，但流域的水环境治理和保护又依赖于州政府的协助。企业是水环境污染的主要主体，接受来自于联邦政府、州政府、流域管理局环境保护部门、社会组织等的管理和监督。流域管理局与非政府组织、民众、社区在水环境治理和保护的具体事务上进行协商，同时接受其监督。

田纳西河流域水环境治理的主体结构图

三、美国流域水环境网络治理的运行机制

（一）协调机制

流域水环境网络治理组织建立的目的在于维护流域水环境整体利益，但是各利益主体间由于存在不同的利益偏好，且这些利益偏好之间可能存在诸多冲突和矛盾。在网络治理中，各利益主体的利益偏好如不能协调一致，将最终也可能导致网络组织的解体。因此，流域内各利益主体间的利益协调既是网络组织存在的前提和基础，也是网络组织运行的重要机制。

1.政府内部的协调。田纳西河流经七个州，流域的开发和治理需要流域内各州政府的合作，才能保证流域整体目标的实现。根据美国《宪法》关于联邦、州之间的权力安排，以及《水污染控制法》《水质法》等关于水环境权力的安排，在政府体制内部，田纳西河流域管理局承担了协调各州的功能。流域管理局在流域水环境治理和保护上的重大事务都必须与各州协商，而后综合各州的意见以及法律规定，从流域的长远发展规划出发，制定流域环境政策。流域环境政策是基于各州利益或法律的基础上形成的，环境政策的实施也要依赖于州政府的配合，流域管理局在具体的技术上和资金上给予支持。

2.政府与社会的协调。在田纳西流域管理中，流域管理局与公众、非政府组织、社区等建立了良好的公私协作伙伴关系。一方面，流域管理局把流域水环境状况向社会通报，在田纳西流域环境与保护局官方网络上及时向公众提供官方的有关流域水环境的信息，让民众了解水环境的真实情况。另一方面，流域管理局在一些流域水环境治理和保护的重大事务上，如水电工程的修建、水污染防治的行动计划、“净水计划”等向社会公众征求意见，以获取民众的支持。

（二）适应性机制

所谓适应性机制，是指在流域水环境治理中组织网络系统与网络系统之外的社会经济政治环境的动态适应过程。建立一个信息、资源共享以及与外部环境发展变化相适应的机制，是流域水环境网络治理的内在要求和优势所在。

1.网络与社会环境之间的适应。流域水环境和社会的变化要求政府治理政策等做出相应的调整。田纳西流域水环境治理对社会环境适应性主要体现在三个方面：一是环境治理政策的适应性。流域水环境状况的变化，要求对改变原有的流域治水政策，从20世纪20年代，联邦政府和州政府就不断根据流域水环境状况调整环境治理政策，制定了一系列相关法律法规。二是治理主体结构的适应性。流域水环境作为公共物品，对其的使用涉及众多利益相关者的利益。美国公民社会的发展以及民众环境意识的增强，要求改变以往政府单一的治理模式，进而采取由相关利益主体参与的网络治理模式，各利益主体之间形成紧密的合作伙伴关系。三是基于以往流域水资源管理体制的弊端，改革管理体制，设立流域管理局。罗斯福政府当初设立流域管理局的重要目的，在于通过这一管理机构的设立，以实现流域的航运、农业、水电、防洪等综合管理，促进区域经济的发展。

2.网络内部治理主体间的适应。田纳西河流经七个州，每个州在联邦相关环境法律框架下有各自的水资源管理和环境治理的相关制度，这些州的水环境治理和保护制度存在较大差异，如在对企业污染行为的监管制度、处罚力度，垃圾管理的处理流程、资金安排等方面存在差异。流域管理局（TVA）作为一个流域性的开发机构，首先要了解各州水环境治理和保护的有关法律，在此基础上与各州就流域水环境治理的具体事务上进行协商，达成共识，这一协商过程也就是流域内个区域政府间的相互适应过程。

（三）信任机制

信任是合作的前提和基础，田纳西河流域水环境网络治理的有效运行是建立在流域内各利益主体之间相互信任的基础上的。其信任机制主要体现以下两个方面：

1.“流域管理法案”。流域管理法案是联邦政府管理田纳西河的基本法律，具有较高的权威性。这项法律为流域内各相关利益主体参与流域水环境治理和保护提供了制度保障。在这一法律制度框架内，流域管理局、州政府、地方政府、及其他利益相关者在流域水环境治理和保护中的权力和利益都能够得到维护，而违反法律的主体将得到严格处罚，增加了利益主体间基于制度的信任度，也减少了利益主体的投机行为。

2.环境NGO及公众的参与。美国是一个成熟的公民社会，具有较高的社会信任和雄厚的社会资本。美国环境NGO和公众参与流域水环境治理和保护，一方面是基于法律给予的权力，更重要的是基于环境意识和环境权力维护的一种自觉行动。其参与的范围涵盖流域水环境治理的不同环节和方面，并与流域管理机构、州政府、地方政府之间形成良好的合作与互动。

四、美国流域水环境网络治理模式对我国的启示

第一，建立权威的独立的流域管理机构是流域水环境网络治理的组织保障。TVA由联邦政府直接授权，享有规划、开发、利用、保护流域内各种自然资源的广泛权力。同时，TVA也具有企业的职能，可以对流域内河流的开发、治理、土地征用和购买转让出租、电力生产和销售以及融资等。这种政企合一的形式给TVA的运行注入了巨大活力，它既具有政府部门的主动性和权威性，又有企业的高效性和灵活性，有利于流域的综合治理和全面开发。

第二，府际协作是流域水环境网络治理的核心内容。联邦政府与州和地方政府在流域水污染治理方面也展开合作，比如在非点污染源的控制上，联邦府和州政府就联合在一起形成新的环保署和州政府在非点污染源控制上结成合作伙伴关系。此种伙伴关系为环保署和州政府界定及解决非点源问题提供了一个相当好的合作框架。环保署和州政府为此建立八个工作组，从这些工作组得来的信息和成果可以帮助州政府更有效地执行它们的非点源管理项目。

第三，流域管理制度的完善是流域网络治理的制度保障。《田纳西流域管理局法案》《水污染控制法》《水质法》《饮用水安全法》等一系列法律，为田纳西河流域水环境治理奠定了制度基础。所有的环境治理的参与者都应按照法律的规则进行，使得整个治理网络平稳运行。

第四，公众参与是流域水环境治理的重要力量。公众是流域水环境利益的直接或间接相关者，流域水环境质量事关公众的核心利益。为此，流域水环境治理，一方面需要保障公众的环境利益，另一方面又要吸纳公众参与环境决策。未经征询利益团体或者利益相关人的过程，政府部门是不能够做出任何涉及一项行动的重大决定的[8]。

[1]范仓海.中国转型期水环境治理中的政府责任研究[J].中国人口·资源与环境，2011，（9）：1－7.

[2]范仓海，周丽菁.澳大利亚流域水环境网络治理模式及启示[J].科技管理研究，2015，（22）：246-252.

[3]Kenis，Patrick and Volker Schneider.Policy network and policy analysis：scrutinizing a new analytical toolbox，in Bend Marin and Renate Mayntz(eds)，Policy networks：Empirical evidence and theoretical considerations[M].Boulder，CO：Westview Press，1992：25-59.

[4]Hans Berssers et al.Networks for Water Policy：A Comparative perspective[M].London ：FRANK CASS，1995：92-94.

[5]沈大军，王浩，蒋云钟.流域管理机构：国际比较分析及对我国的建议[J].自然资源学报，2004，(1)：86-95.

[6]Keeping Water Quality High[EB/OL].http：//www.tva.com/environment/water/.

[7]尚宏琦，鲁小新，高航.国内外典型江河治理经验及水利发展理论研究[M].郑州：黄河水利出版社，2003：404.

[8]刘晓佳.美国水污染治理公共政策及思考[J].唯实，2005，(8)：119-123.