京津冀一体化下北京新型节水农业的发展方向与策略选择

魏巍

摘 要：京津冀一体化下，发展北京新型节水农业有了新的内涵，是区域协作一体化进程下现代农业发展的高級阶段，是都市型现代农业发展水平的综合体现。着眼于区域整体的节水农业发展，把节水农业工程、土地利用、区域空间结合起来考虑，把节水农业建设、生态建设、水资源保护、水环境治理一体化规划。发展方向要建立和完善生态补偿合作机制，要建立新型的农业一体化经营的产业链。

关键词：京津冀；新型节水农业；发展方向

中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）25-0019-02

京津冀区域协作一体化上升为国家发展战略后，为北京市节水农业发展带来了新的视野和境界。以三地一体化的视角考虑节水农业发展，有了新的战略高度、新的发展方向与选择策略。这一发展方向就是节水农业要整合三地的自然生态资源、农业产业资源、人口资源，发展具有生产、生活和生态多功能的高效节水农业，这就形成了北京新型节水农业。

一、北京新型节水农业的内涵

北京新型节水农业是京津冀区域协作一体化进程下现代农业发展的高级阶段，是都市型现代农业发展水平的综合体现。一体化具有产业融合和可持续发展的特征，具有生产、生活和生态功能多样性。

新型节水农业的内涵之一是区域一体化。打破了区域内的行政壁垒，建立了分工协作的体制机制，提高了分工协作程度。建设节水农业在京津冀区域的视角上，强调一体化，着眼于区域整体的节水农业发展，把节水农业工程、土地利用、区域空间结合起来考虑，把节水农业建设、生态建设、水资源保护、水环境治理一体化规划。生态功能除具有高效节水功能外，还增加了水土防护和自然环境景观的保护功能，解决了生态环境及治理等诸多疑难问题。

新型节水农业的内涵之一是区域协作化。建设节水农业强调协作化。协作化就是京津冀政府部门协作开展顶层设计，制定协作发展的共同目标，要求农业产业结构调整，具有关联度高广深，互补性强、融合度优的特点。政府通过产业政策、财政资金转移支付手段，打破行政区壁垒完成区域协作，用市场配置资源，使得节水农业的资本、技术、劳动力、产品等区域协作完成优化配置。协作包括节水政策衔接、节水合作项目广度和深度的拓展，与都市型现代农业进程相适应。

二、北京新型节水农业发展面临的困境

京津冀水资源供需矛盾突出，存在着资源性缺水和用水需求超过水资源承载力的双重矛盾。体制机制上还有束缚发展的障碍，分析这些矛盾，可以为北京新型节水农业的发展找准突破路径。

（一）京津冀水资源供需矛盾尖锐

水资源匮乏严重，流域人均水资源占有量300立方米，是全国的1/8；但是用水量却超过了供水量，造成了农业灌溉用水和其他产业用水、生活用水不足。这其中重要的原因是农业用水占各类用水的比重过大，大水漫灌浪费严重。

供水不足就靠采集地下水和过度利用地面水来解决。多年超采地下水形成了巨大的漏斗区，形成了地面沉降；京津两市、河北省会及下辖多数城市都出现了地面沉降现象，带来了地面塌陷、地下水质恶化的恶果。

这种需求大于供给的失衡局面，使得区域内水生态环境进一步恶化并呈不断加重的趋势。京津冀水资源的承载力已经超过极限，流域内污水治理不力、入河污染物量超过了河水的自净能力。水生态恶化导致河流干枯、湿地面积减少，饮用水源地受到污染威胁。

（二）水务部门各自为战

北京的节水农业做得还是比较好的，但是，没有大规模地在京津冀区域内完成协作发展的规划、建设工作，进一步发展的空间格局受到了限制。

京津冀水务部门各自为战，表现为对区域整体建设节水农业重视不够。各地对涉及彼此相关的节水基础设施维护不力，同级区域政府间的协调机制没有发挥作用或者很少发挥作用（开展了部分合作）。既往以来，中央政府协调京津冀水务工作还是很成功的，在南水北调、引滦济津和向首都调水工程建设方面取得了成效，积累了经验。目前迫切需要京津冀区域政府相互协调发展节水农业，但却迟迟不能建立一个互联互通的协作机制。究其原因，经济发展不平衡，京津冀之间特别是京津与河北之间，有着悬殊的差距；三地之间的诉求各不相同，追求的目标所要解决的问题很不一致；无法建立有效的、平等的水务协商机制，达成相互合作的协议。

面对环境污染特别是大气污染加剧、水生态环境恶化难以遏制的局面，中共中央于2015年4月30日，审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），将京津冀协调发展上升为国家发展战略，统筹解决尖锐的社会矛盾，区域协调发展提到了前所未有的高度。京津冀三地政府互动合作活动频繁，这为三地解决突出生态环境问题，发展节水农业创造了空前的发展机遇。但是，面临着困难、困惑和困境，要从困境中走出，一定要选择正确的发展方向，建立有效的协调合作发展机制。

三、发展新型节水农业，要建立和完善生态补偿合作机制

（一）国家牵头的生态补偿机制实践

自2007年始，发改委、财政部、国家环保总局和水利部，开展流域生态补偿河北省工作。控制河北境内官厅水库上游洋河、潮白河上游的水质，以保护北京、天津两市的水源地不受破坏。生态补偿实质上是解决流域区域的脱贫解困问题。中央政府财政资金纵向转移支付补偿流域地区贫困农民，专款专用于退耕还林（还草）的生态涵养水源工程和湿地建设工程。此外，还叠加扶贫资金项目的转移支付，这对水源地的保护起到了非常好的作用。

中央政府财政纵向资金支持的办法给了我们很大的启示。省际间的区域生态补偿制度也必须建立起来，因为按照“谁得益、谁补偿”的原则，建设节水农业合作项目，必须建立生态补偿横向财政转移支付制度，才能完成跨省市流域的合作。

（二）北京市牵头的生态补偿机制实践

北京市建设节水农业的重要项目是要强化三地互联互通的跨省区合作。面对无法逾越的障碍，自发的合作项目开始运作。自2006年起，京冀就签订了“关于加强经济与社会发展合作的备忘录”，其中一个重要的项目就是“稻改旱”。endprint

自2007 年夏季播种期始，在密云水库的上游河北省境内的张家口市，赤城县的白河河谷、黑河河谷，承德市丰宁县和滦平县境内的潮河河谷地区，共计10.3万亩水稻全部改为种植玉米；不但减少了灌溉用水量，而且减少了化肥施用的面源污染，改善了水源水质。据林惠凤等专家初步测算每公顷“稻改旱” 投入需要8 800元，北京市每公顷补贴5 100元。

没有看到更多的文献，无从知晓这项工作是如何继续开展的。有一个很重要的值得深思的问题是，在项目实施的期间内，我们按照水资源保护的成本来对农民进行补偿是有据可查的，也是有保障的。但是，项目实施过后，农民们还会支持我们吗？这项补偿如何持续下来是值得认真探讨的。

（三）建立和完善生态补偿合作机制

《规划纲要》实施后，北京市需要建立和完善生态补偿机制，请津冀两地配合支持发展节水农业。这是一条有效的途径，而切实可行的办法之一就是建立已经初步开展过的生态补充机制。综合起来有如下几点思考：

1.建立完善生态补偿合作机制的协调组织机构。按照《规划纲要》和《北京市“十三五时期水务发展规划”》的要求，尽快组建首都水资源协调委员会办公室，下设流域生态补偿合作协调小组，请津冀两地水务、发改、财政、环保相关单位共同参加。协调小组有以下职能：（1）按照国家生态补偿政策规定并结合自己的实际情况，制定实施流域生态补偿的方针、政策。主要内容包括流域下游对上游通过对农业水利设施的投入和品种改造以减少上游的农业耗水量，优化节水型林木草产业结构的调整，实现节水，涵养水源，确保下游供水的补偿性政策的制定。（2）确定北京市（可能涉及天津市）作为受益方，征收生态补偿费的标准和额度；同时，制定生态补偿资金的使用管理办法。（3）解决流域生态补偿的争议、纠纷问题。

2.研究流域生态补偿额度核算制度。三地专家、政府部门和流域地区农民代表以听证会形式（当然可以采取其他更好形式），制定流域生态补偿核算方法，建立使上游流域农民基本满意的生态补偿核算与执行制度。理论依据是以边际机会成本理论，推演出成本补偿法、意愿支付法和市场替代法。

3.探索流域生态补偿资金监管使用办法。生态补充资金有效利用是个很大的问题。三地专家应制定资金监管使用办法，做到公平、合理地补偿，并逐步过渡到增值使用的目的，以达到可持续利用的目的。

四、发展新型节水农业，要建立新型农业一体化经营的产业体系

发展新型节水农业，要建立新型的一体化经营的产业体系，同样需要三地产业协作发展。现在面临着许多亟待解决的问题，三地农业产业协作尚未开展：一是没有在三地水资源上下游流域之間达成农业产业合作的协议；二是没有在农业产业链的上中下游各个环节达成合作协议。

究其原因有几点：一是京津冀三地自身的农业产业化程度低，还没有形成完整的产业链条且在摸索之中；二是三地之间的农业协作还没有大规模开展，市场化程度也不高，自然无法形成分工与协作。

《规划纲要》为新型节水农业的发展，为三地建立新型农业一体化经营的产业体系提供了政策支持空间。以节水农业的视角发展农业产业一体化，构建产业链。京津地区主要发展都市型现代化农业，规划如下：北京是籽种农业、高端农业；天津发展水产品加工业、精品农业；河北发展果品、蔬菜产业、畜牧业和农产品深加工业，为京津菜篮子服务。

三地实行有序节水分工、差异化经营，按照优势互补原则布局产业结构。这是大方向，应该持续努力，不能动摇。

参考文献：

[1] 王文生.海河流域节水型社会建设实践与探索[M].北京：中国水利水电出版社，2013.

[2] 王军，李逸波，何玲.基于生态补偿机制下的京津冀农业合作模式的探讨[J].河北经贸大学学报，2010，（3）.

[3] 林惠凤，等.流域水资源保护补偿标准研究——以京冀“稻改旱”工程为例[J].干旱区资源与环境，2016，（3）.

[责任编辑 吴高君]endprint