企业参与的应急救援装备储备保障模式框架设计

文/胡中建 宁占金 汪雁 冷强 李瑞宝

由于重大灾害事故抢险救援装备需求多样复杂，政府应急管理部门或专业应急救援队伍与企业签订协议，吸纳企业参与应急救援装备的储备保障，是整合社会装备资源、建设多元化的应急救援装备保障体系的有效途径。

我国国土广袤，地理气候条件复杂，自然灾害和事故灾难高发态势明显。在应对处置重大灾害事故中，经常涉及受灾群众安置、人员生命搜救、道路桥隧抢通、堤防抢修抢建、抗洪排涝、火灾扑救、坍塌体处置、危化物品事故处理等多种救援任务，需要的应急救援装备类型多样、体系完整性强。然而，应急救援装备与其他普通物资不同，通常具有生产周期长、占用场地大、应用时效性强等特点，专业救援队伍很难以实物形式大规模、成体系储备和管理。

从国内外实践来看，在应对重大突发事件中，企业的作用愈加受到重视：日本的国家防灾组织中就设有中小企业厅，主要负责企业的灾害参与和应对工作；美国联邦应急管理署（FEMA）也设有私营部门分部，专门负责应急管理中的公私合作。而我国《突发事件应对法》中也规定：“县级以上地方政府应当根据本地区的实际情况与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产和供给”，为应急管理部门或专业应急救援队伍吸纳企业参与应急救援装备保障提供了法律依据。但采取什么样的协议模式和如何运用管理是必须面临的问题。

表1 灾害事故及应急救援装备体系框架

基于区域性、全灾种的应急救援装备体系框架设计

为使储备装备的针对性和能力最大化，首先要全面预测和评估划定区域内的潜在灾害事故类型，建立区域性应急救援装备体系框架。然后根据灾害事故风险、破坏性和影响程度大小，确定装备储备规模。储备装备应尽系统协调、功能要素齐全，全面满足区域内潜在的自然灾害和事故灾难救援需要。常见灾害事故类型及应急救援装备体系需求见表1。

基于不同目的的代储协议框架设计

选择协议企业

为满足复杂灾害事故对应急救援装备的需求，根据企业装备和专业救援队伍装备存在一定的通用性、闲置率和闲置期的特点，可选择不同行业、不同规模的企业作为应急救援装备储备主体（见表2）。

一是联动合作和专业化目的下选择企业。重大灾害事故的应急救援，往往需要多方救援力量协同救援。我国《生产安全事故应急条例》中规定，县级以上地方人民政府和高危行业企业应当根据本行政区域内可能发生的生产安全事故的特点和危害，储备必要的应急救援装备和物资。为发挥企业的技术优势和装备优势、便于平时的应急救援联合演练和紧急时期联动合作，加强国家专业应急救援队伍与高危行业企业联动合作和装备资源共享，特别是吸纳危险化学品企业以及矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建筑施工等企业参与应急救援装备储备，是增强高危行业企业事故防范和救援能力的必要措施；加强与工矿商贸企业，以及道路交通、铁路运输、民航飞行、渔业船舶、水上交通、农业机械等行业企业联动合作，是建立全民参与的应急力量体系、提升应对重大自然灾害和事故灾难能力的有效途径。

表2 应急救援装备储备体系及协议模式

二是专业保障目的下选择企业。应急救援相关部门选择装备生产、销售、研发、维修服务等实力强的企业参与应急装备储备，除可满足日常采购和应急采购之外，还可为专业应急救援队伍提供装备操作应用培训、装备改造、新型装备研发设计、装备维护维修等技术保障服务；选择装备租赁、施工等装备拥有企业，可确保在紧急情况下能够优先租赁、征用或购买装备，有利于装备迅速集结；通过吸收社会力量志愿注册和统计应急装备企业信息并进行备案，政府应急管理部门能够掌握社会装备信息资源，了解稀缺装备和科技前沿装备动态，以便紧急时刻能够联系调用装备。

三是规模布局目的下选择企业。在同一行业中，大、中、小、微企业拥有的装备资源特点和灵活性优势不同，适合于不同级别的应急救援任务。既要选择大、中型企业作为稳定的装备资源和装备保障基地，保障大规模应急救援行动的需求，又要接纳布局分散、灵活机动的小、微型企业，形成覆盖全区域的应急救援装备资源网络和装备保障基地，满足应急救援的多样化需求。

选择协议模式

我国《突发事件应对法》和《防震减灾法》《消防法》《防洪法》以及《生产安全事故应急条例》等法律法规都有明确规定，政企各方应根据所辖范围灾害事故特点配备必要的应急救援装备，但若各自按需求满编配置或储备装备，极易因重复建设造成资源浪费。在政企双方协议合作模式下，能够较好实现储备成本最小化和企业积极性最大化目的。

一是以储备成本最小化为目的选择协议模式。政府部门通过招标的形式，购买企业储备服务，依据储备装备种类，针对不同的企业可选择商业协议、租赁协议、志愿注册、信息备案、生产能力储备协议、联动合作储备等不同的柔性化的契约模式，吸纳有资质的企业参与应急救援装备储备，明确企业在指定的区域范围内保留的装备类型、最小库存量、装备完好率、生产能力和技术服务范围等，以此保证政府部门可随时采购、租赁、调用装备或获得技术支持等，实现减少政府经费开支目标，常选协议模式如表2 所示。

二是企业积极性最大化为目的选择协议策略。采取柔性化装备管理，使代储装备发挥商业生产或应急救援双重功能，在保证完好率和库存量的情况下，平时可一定比例的用于企业商业周转或施工生产，发挥闲置装备商业价值，弥补企业持有成本。同时，政府相关部门要定期组织审核企业代储装备质量、数量。

应急装备智慧管理指挥平台系统图

建立科学补偿机制，引入第三方咨询评估和监理机构，根据灾害事故概率、协议装备种类、数量、现货市场价格、装备折旧、社会化技术服务价格等评估装备持有成本，政府和企业按照职责和装备用途协商定价规则、承担装备相应费用，实现应急装备代储企业利润最大化目标和政府成本最小化目标相对平衡。

将政府应急物资装备大宗采购项目和代储项目合并实施，鼓励大宗物资装备供应企业竞标参与应急装备储备，鼓励应急装备相关企业竞标参与应急装备科研，合理利用市场竞争和品牌推广机制，对优秀品牌装备和企业在一定范围内给与推广支持，既能提高企业参与应急装备储备积极性，又能推动应急装备科技水平提升。

基于企业参与储备保障模式下的装备运用框架设计

创建平战结合的应急装备智慧管理指挥系统

灾害事故种类多样，应急救援装备体系庞大复杂，需要现代的高效管理。利用网络和物联网技术将灾害监测与预警系统、应急装备智慧管理指挥平台、灾害事故现场监控平台、装备储备企业、应急救援队伍、应急救援装备等联结，创建应急装备智慧管理指挥系统，如上页图所示。能够实现对装备信息的实时掌握、对灾害险情的实时监测、对装备的智能化配置和远程指挥。

开发应急装备身份识别终端，建立应急救援装备储备信息管理数据库

开发应急装备身份识别终端，用于安装在协议装备上，将终端与应急装备智慧管理指挥平台实时连接，平时能够对应急救援装备进行全寿命周期可视化定位跟踪管理。根据区域内潜在灾害事故救援对装备的需求，统计整理装备拥有企业信息和装备信息，建立协议企业应急救援装备储备信息管理数据库，全面掌握应急救援装备的社会储备和保障能力。将数据库可连入应急装备智慧管理指挥平台，可随时查看、调取指定区域储备装备信息，全面掌握协议企业装备产能、库存、位置和装备完好率等数据信息。装备用户也可在数据库和平台的协助下开展装备应用训练和故障诊断等技术服务与学习。在应急时能够通过指挥系统平台向协议企业发布装备需求信息，实时调配指挥装备。

开发创建灾害事故监测与装备智慧调用指挥系统

根据划定区域潜在灾害事故种类，建立各级灾害事故应急装备调用预案数据库。通过在目标领域安装灾害事故风险综合监测与预警系统，进行实时动态监测，当有灾情时发出预警，系统将根据灾害事故类型，可迅速提供应急救援预案和应急装备调用预案。应急装备调用应急预案应包括救援装备配置需求、装备运输和集结方式、储备装备的启用、装备技术保障、装备消耗供应等。应急救援预案包括应急准备、应急处置等，为抢险救援现场决策提供支撑。

在“全灾种、大应急”任务形式下，专业应急救援队伍采取合理的储备协议模式吸纳企业参与应急救援装备的储备，建立多样化的装备保障体系，能够为抢险救援提供充足的装备资源。通过构建应急装备智慧管理指挥平台，能够对复杂的装备体系实现数字化动态管理，在抢险救援中能够实现智能调配和遥控指挥，为专业应急救援队伍装备保障建设提供了参考思路。