“城市安全发展”战略下国际安全社区建设准则解析

文/陈文涛 葛世友

当前，我国仍处于工业化、城市化快速发展时期，城市的快速发展为经济社会发展注入了新动力的同时，也给城市安全风险治理带来巨大挑战。2015 年中央城市工作会议指出，要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域。

2018 年1 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进城市安全发展的意见》，安全发展示范城市发展需求日益凸显。新时期的城市安全风险因素具有不确定性和不可预见性，从而使得传统的危机治理无法有效应对新危机。城市运行安全能力的提升，不仅需要理论、体制框架的构建，更需要构建涵盖理念、模式、方法等在内的城市风险治理体系。目前城市安全风险辨识评估、治理等还处于起步和探索阶段，还缺乏成熟的结构化、程序化的技术方法和工作模式。

“安全社区”是世界卫生组织提出并倡议的基层安全建设模式，是世界卫生组织“全民健康”战略的基石，也是事故预防和伤害控制全球计划的基础。“安全社区”一词于1989 年瑞典的斯德哥尔摩第一届世界事故与伤害预防大会时正式提出。在世界卫生组织倡议和推动下，国际安全社区在全球得到了广泛认同和快速发展。截至2019 年年底，中国内地已建成了120 家国际安全社区，分别占全球（417 家）和亚洲（223家）国际安全社区数量的28.7%和53.8%。

国际安全社区建设载体等因各国体制不同、文化差异等因素也有较大的不同，我国多以街道、乡镇为载体开展创建，成都锦江区、深圳福田区等以区级政府开展建设，还有企业主导型社区、大学城等各类功能型安全社区；而澳大利亚墨尔本市、挪威的Ski 自治市、新西兰威灵顿市、韩国水源市、釜山市等均以城市为创建载体，创建成为符合国际安全社区建设准则的安全城市,完善了城市安全风险治理体系。

国际安全社区最初侧重于居民生活中意外伤害的预防，后发展为包括防灾减灾、安全生产、消防安全等在内的全方位干预。世界卫生组织社区安全促进协作中心制定的国际安全社区建设准则是全球范围的安全社区建设标准,其秉持的资源整合、全员参与、项目引领、持续改进理念和机制具有一定先进性。对城市安全发展战略背景下的国际安全社区准则进行解析，对我国安全发展示范城市创建、强化城市安全风险治理工作具有借鉴意义。

国际安全社区建设准则简介

2012 年，世界卫生组织社区安全促进合作中心制定了《国际安全社区网络成员申请指南》，指南中对原有国际安全社区建设准则进行了修订完善，形成了现行的7 项建设准则，简称“六有一参与”。

国际安全社区建设准则是基于流行病学、伤害干预、社会学等基本原理之上，从资源整合、多元主体协同、目标建立、工作规划、过程监测、绩效评估与持续改进等方面提出的一个安全风险干预框架，其目的是通过全面辨识社区事故伤害危害因素，跨界整合相关资源，通过多元主体协同采取实际可行的策略和措施来保障社区安全，并建立持续改进的工作机制。

国际安全社区提供的是一种结构化方法，并不是以绝对的社区安全度来进行衡量。因此，申请指南里并没有对如何落实各项准则指标提供具体要求，没有规定绝对的社区安全绩效指标，而是强调社区结合自身体制、文化特点等因地制宜开展建设，使其具有广泛的适用性。

从风险管理学的角度看,这7项准则总括起来,就构成了一个比较系统、完整和持续运转的风险治理机制。国际安全社区框架及运行机制分别如图1、图2 所示。

图2 国际安全社区运行机制流程图

基于城市安全的国际安全社区建设准则解析

准则一“有一个负责安全促进的跨部门合作的组织机构。”

城市安全工作涉及规划、应急管理、住建、民政、教育等多个部门，需要统筹可利用的资源和力量予以综合协调运行，构建责权明确的城市安全治理组织体系，在政府、企业、社会组织、公众之间构筑起共同治理风险的网络联系。

通常，城市安全治理组织机构体系包括领导、协调、执行机构。领导机构负责城市安全工作宏观规划与协调等，为城市安全工作提供资源和制度保障；整合部门、人员和其他资源，开展不同细分领域的安全风险治理及项目推进工作等；完善城市安全风险治理过程相关的制度建设，建立容纳城市安全多主体的制度框架和运作机制。有条件的地区可运用现代信息网络技术实现资源共享，完善城市工作流程，达成信息流、工作流和责任流的统一。

准则二“有长期、持续，能覆盖不同性别、年龄的人员和各种环境及状况的伤害预防计划。”

城市是一个复杂的综合体，城市安全包括生产安全、消防安全、交通安全、基础设施安全与城市运行安全、灾害预防与准备、社会治安、居家安全等，各类安全风险繁杂。可以借鉴世界卫生组织对社区安全界定的做法，明确城市安全的范畴。

准则二的前提条件是采用适用的方式方法诊断出城市安全风险及公众安全需求，确定风险治理重点。应建立城市安全风险诊断机制，明确安全风险诊断组织、指导部门，明确安全诊断的范围、内容、工作流程等。城市安全风险诊断结果应确定城市安全治理工作的重点或需优先解决的安全问题，对各领域安全问题进行汇总并根据风险严重程度、实施紧迫性等进行排序，形成城市安全重大风险及问题清单，针对性策划控制措施及风险治理计划。这些计划应该考虑到不同情况，如结构、位置、活动、人群年龄及职业等诸多因素的特殊性及需要。

城市安全风险繁杂，准则二强调要实现城市安全风险辨识评估及治理的全覆盖，完善城市安全风险治理机制，针对周期性、常见的不可容忍风险开展治理，消除城市安全治理盲区，提升城市安全运行能力。这里说的周期性、常见的不可容忍风险一般指针对“轻微后果高概率”类安全风险（频繁而轻微的问题可能有很大的累积效应）、风险因素较为单一的安全风险点（不需要或所需较少部门跨界协同治理）等风险及重点问题，这些问题所需风险管控相对简单、治理程序相对清晰、涉及的治理主体较少，通过完善相关工作机制或通过单个部门（单位）就可以解决。

准则三“有针对高危人群、高风险环境，以及提高脆弱群体的安全水平的预防项目。”

大量城市安全问题具有跨界限、跨领域的特征，难以有效结构化。针对该类型的安全问题，传统的工程技术、宣传教育及隐患排查等治理模式及方式单一、简单化的治理难以取得理想的效果。安全促进是为了达到和保持预期的安全水平，通过策划、组织和活动向人群提供保障条件的过程。应在城市安全风险诊断基础上，针对重大安全风险或系统性风险，策划实施系列的城市安全促进项目，以项目化来开展城市重大安全风险治理。

城市安全促进项目策划应：

1. 明确实施该项目的依据、对象、预期结果；

2. 有实现安全促进目标的、有可操作性及有效的促进措施；

3. 明确项目所需资源配置和实施进度；

4. 明确预期效果的验证方法；

5. 重视过程评估和结果评估并为其提供证据支持；

6. 根据评估结果，动态更新安全促进项目目标及计划。

准则三重点针对非结构化及结构不清晰等城市安全问题，以及“低概率严重后果”类、需要协同多部门治理、治理手段较为复杂的重大安全风险。在具体实践中，事故预防计划和安全促进项目这两种风险控制方式并没有绝对区别和明确界限，一些重大安全风险治理可能同时需要采用两种方式。

需要注意的是，各地区要发挥市场配置资源的作用，充分应用大数据分析、云计算、人工智能等先进科学技术，实现对各类安全风险的实时监测、动态评估、及时预警与应急支持，提升风险治理效能。

准则四“有以证据为基础的安全促进项目。”

城市化进程步伐的加快，城市模式、产业结构和领域布局的深刻变化，新产业、新能源、新工艺的广泛应用，使城市安全面临诸多新问题和新特征，大大增加了城市安全风险治理的复杂性。“靠上级指示、凭自己经验”的风险治理决策方式已不符合城市安全风险治理需求，应将以前城市安全管理的实践经验和外部得到的技术指导结合起来，基于以往城市安全风险治理的最佳实践和可靠研究结果、科技成果，为城市安全风险治理提供最佳决策。

准则四要求城市安全促进项目策划要满足3 个条件：一是要紧跟需求，对基础性、紧迫性、风险级别高的安全风险优先进行治理，不能进行选择式治理；二是要完善城市安全项目的立项、论证、效益评估和跟踪反馈机制，对于尚没有成熟技术或可靠方法的项目，要先局部试点，根据实施效果优化调整推进；三是有条件的地区，建议与科研机构、专业化社会组织建立合作关系，邀请专业机构参与城市安全工作中的决策、监督、评估、诊断，提供风险治理过程中的专业技术支持和“证据”。

准则五“有记录伤害发生的频率及其原因的制度。”

城市安全强调的全方位、全过程的风险治理，要定期开展城市安全风险诊断评估，对重大风险变化情况及状况予以记录；为了遏制和减少事故的发生，应制定事故记录分析机制，获取各类事故伤害数据，对城市安全事故/事件及时、如实地予以详细的描述；通过事故/事件发生的频率及其原因的记录，分析发生事故/事件数量、类别、原因、分布趋势等特点，有针对性地制定措施或调整安全治理计划加以解决。

准则六“有安全促进项目、工作过程、变化效果的评价方法。”

应结合城市自身实际，制定城市安全治理可量化的总体目标和目标指标，目标指标应该具有可持续性、可衡量性、可比较性以及动态性，便于进行衡量和比较；制定评估安全绩效的方法，通过安全风险治理过程监测、事故伤害监测效果分析、重大风险治理结果监测，评价目标计划完成情况、评价城市安全发展战略实施效果。评估可以总结经验，发现问题，更重要的是为策划新的安全风险治理计划和项目提供依据。

城市安全工作中的监督包括政府和相关部门的行政监督、企事业单位、群众组织和居民的公众监督以及媒体监督，以期对城市安全目标实现过程和持续改进情况进行立体化、全过程、全方位的监督。

准则七“积极参与本地区及国际安全社区网络的有关活动。”

应结合城市特点及实际，积极参与以相互交流为目的的经验交流和研讨活动，参酌国（域）外的相关案例和成熟经验，将有利于城市安全风险治理的先进经验和本土实践的有机结合，提升城市安全风险治理的绩效。

国际安全社区是目前全球唯一通行的基层安全风险治理模式，在风险治理方面具有较为丰富的内涵。安全社区建设工作内容、侧重点和安全发展示范城市创建略有差异，但其安全社区建设准则背后蕴含的风险治理模式，资源整合、协同治理、重大风险项目化治理、持续改进的工作理念和思路,对我国城市安全治理体系建设、创建安全发展示范城市具有良好的借鉴作用。