做好转变经济发展方式过程的安全生产工作

骆 琳

《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》(国发L2010]23号，以下简称《通知》)，是继2004年国务院《关于进一步加强安全生产工作的决定》之后的又一重要文件，体现了党和政府加快经济发展方式转变、推动行业企业走新型工业化道路、促进经济社会安全发展的坚定信念和坚强决心。《通知》完全符合安全生产工作领域的实际，具有很强的针对性、指导性和可操作性，是指导推动企业和全国安全生产工作的规范性、指导性、纲领性文件。

重点把握《通知》10项新措施

《通知》中关于加强安全生产工作有10项新措施。

1建立重大隐患治理政府逐级挂牌督办和公告制度

《通知》规定重大隐患治理由省级安监部门或行业主管部门挂牌督办，国家安全生产监管部门和相关部门加强督促检查。从现在起，省级安监机构对那些可能造成群死群伤事故、又由于种种原因得不到有效治理的重大安全隐患，要在政府网站或地方主要媒体上进行公告；并上报总局以及相关部门，接受督促检查。

2建立事故查处督办制度

要求依据事故等级和职责权限，由国务院安委会和地方各级安委会对事故查处情况实行层层挂牌督办。事故查处结案批复后，要及时予以公告，接受社会监督。在具体操作上，可以采取由各级安委会办公室对其挂牌督办的事故查处结果结案前沟通、行文批复的办法，以维护制度的严肃性。

3建立企业安全生产信用挂钩联动制度，也即严格意义上的企业安全生产“黑名单”制度

规定将安全生产标准化分级评价结果，作为信用评级的重要考核依据。对发生重特大事故或一年内发生2次以上较大事故的企业，以及存在重大隐患整改不力的企业，要向社会发布公告并向投资、国土资源、建设、证券等部门通报，在项目核准、用地审批、证券融资、银行贷款等方面予以限制和制裁。

4实行企业负责人责任事故任职资格终身否决制度。

规定发生重大以上责任事故并负有主要责任的企业负责人，终身不得担任本行业的矿长(厂长经理)。在具体实施上，可以与企业安全生产行政许可和日常性执法检查结合起来，企业法人代表有重大以上事故责任记录的，不得发给企业安全生产许可证；经理层主要负责人(矿长厂长等)有事故责任“前科”的，要责令相关地方政府和企业立即撤换，并依法依规予以必要的行政处罚。

5赋予企业现场带班人员、班组长和调度人员在紧急情况停产撤人的决策权和指挥权

《通知》的这一规定，取消了逐级请示、层层传达的过程，使职工在危及安全情况下具有拒绝生产权的法律规定有了配套落实措施，可以有效避免因决策缓慢、撤离不及时导致事故损失扩大的情况发生。

6建立安全生产专项投入制度和长效投入机制

根据《通知》要求，要就进一步提高煤矿等高危行业安全费用提取标准问题进行研究，探索建立与企业安全发展水平同步提高的安全费用提取投入机制；要扩大安全费用提取制度的覆盖范围，尽可能把机械、冶金等工商贸企业也包涵进来；要加强监督检查，确保这一制度的贯彻实施。

《通知》同时要求在高危行业探索实行安全生产全员风险抵押，积极稳妥推行安全生产责任保险制度。《通知》还就加强道路交通事故社会救助基金制度建设、加快建立水上搜救奖励与补偿机制提出了要求，安监部门要积极会同、协助配合有关部门认真--抓好落实。

7扶持发展安全产业，强制推行先进适用的技术装备

首次在国务院规范性文件中把安全技术装备和产品作为一个产业提出来，要求把监测监控、安全避险、安全保护、灾害控制防范、应急救援等设备的研发制造，作为安全产业纳入国家振兴装备制造业的政策支持范畴，制定促进发展的产业政策，把有关的关键技术和装备纳入国家科学技术领域支持范围和国家“十二五”规划重点推进。并明确了先进适用技术装备推广应用的具体内容和完成时限，要求煤矿和矿山安全生产六大系统(监测监控、井下人员定位、紧急避险、压风、供水、通讯联络)于3年之内完成，运送危险品的车辆和客运车辆安装监控记录仪等于2年之内完成。同时对渔业船舶安装避撞系统、大型尾矿库在线监控和大型起重机械安全监控等也提出了要求。逾期未安装的，要依法暂扣安全生产许可证和生产许可证。

8对政府部门安全生产工作职责做出了新的界定和进一步完善

《通知》要求强化安全生产监管部门对安全生产的综合监管职责，全面落实公安、交通、国土资源、建设、工商、质检等部门的安全生产监督管理职责及工业主管部门的安全生产指导职责。按照《通知》要求和国务院安委会成员单位职责分工的规定，进一步理顺各方面的关系，确保安全生产监督管理部门的综合监管职责、相关部门的安全生产监督管理职责和工业部门的行业指导职责得到贯彻落实。

9建立国家安全生产应急救援基地和队伍

《通知》要求按行业类型和区域分布，依托大型企业，先期建设7个国家级矿山应急救援队伍。配备性能先进、机动性强的装备和设备，同时推进公路交通、铁路运输、水上搜救、船舶溢油、油气田、危险化学品等行业国家级应急救援基地和队伍建设。总局已商国家发改委和财政部同意，由中央预算内基建投资中拨出专项资金，配备先进的救援基础设施和装备器材，同时从中央财政中拿出部分资金保障必要的运行维护费用。

10提高事故死亡赔偿标准

《通知》规定从2011年1月1日起，对因事故死亡的一次性工亡补助标准，按上一年度全国城镇居民平均人均可支配收入的20倍计算。为做好国务院《通知》内容与行政法规相关规定的衔接，目前国务院法制办正在牵头修订《工伤保险条例》，以确保新规定的如期施行。

此外，《通知》要求严格高危行业企业准人，把符合安全生产标准要求作为高危行业企业准人的必备前置条件；加强以岗位达标、专业达标和企业达标为内容的安全生产标准化建设；建立以安全生产专业人员为主导的隐患整改效果评价制度，隐患治理必须做到整改措施、责任、资金、时限和预案“五到位”等。

贯彻《通知》精神的3项重点工作

2010年7月25曰，温家宝总理在“民进常州市委关于落实，领导应与工人一起下井制度的建议”上做重要批示：“这项决定要认真落实，否则失信于民，影响政府公信力”。张德江副总理在审阅安监总局关于近期相关工作的安排意见时，明确提出了要把国务院《通知》精神“学习好、领会好、宣传好、执行好”的总体要求。

在贯彻执行《通知》精神方面，重点强调3点。

1履行职责，强化执法

贯彻落实国务院《通知》精神，进一步加强企业安全生产工作，需要政府、企业、部门和社会各方面的共同努力。其中安全监管部门的努力最重要，安全监管监察执法工作是关键。企业说到底是经济组织，尤其是在现阶段，在多数单位安全生产自我约束机制尚未形成和健全完善的情况下，企业安全生产主体责任的履行，必须通过政府的有效监管，通过强制性执法，才有可能实现。要正确认识企业安全生产主体责任与政府监管责任的关系，认清安全监管监察机构所必须履行的职责，进一步增强执法意识，加大执法力度，提高执法效率。把《通知》对企业安全生产工作的各项要求列为当前监管监察执法的重点内容，把《通知》的贯彻执行情况作为检验各级安全监管监察机构执行力的重要标准，把贯彻执行《通知》的过程转化为进一步强化安全监管监察执法的过程。通过强化安全监管监察执法工作，促使企业主体责任和安全生产各项工作落实到位。

2突出重点，统筹推进

《通知》32条要求都必须全面贯彻落实。但在具体工作和阶段工作中，必须有所侧重，通过抓重点、重点突破，统筹推进其他各个方面的工作。

从全国的情况和面上的工作而言，当务之急是要把隐患治理各级安委会挂牌督办和公告制度建立起来，结合高温雨季安全防范，挂牌督办一批水患、燃烧爆炸等重大安全隐患，切实做到整改措施、责任、资金、时限和预案“五到位”，严防自然灾害引发事故灾难；立即督促企业落实现场带班人员、班组长和调度人员在紧急情况停产撤人的决策权和指挥权，严防决策迟缓、撤人不及时造成伤亡事故或扩大事故损失；严格要求企业建立和落实领导班子成员轮流带班制度，特别是煤矿和非煤矿山，带班领导一定要和工人同时下井、同时升井，有效保证安全生产。在抓好当前急需的工作的同时，对于《通知》要求的安全培训、安全投入、安全生产标准化建设、先进适用技术推广和淘汰落后等方面的工作，也要积极着手、大力推进。

3加强制度建设，增强《通知》相关要求的操作性和可实施性

围绕《通知》提出的新举措，就建立重大隐患治理省级安监部门挂牌督办和监督检查制度，建立各级安委会事故查处督办制度，建立企业安全生产信用挂钩联动制度，推行高危企业安全生产全员风险抵押和安全生产责任险，促进安全技术装备产业发展，建立国家级安全生产应急救援队伍等，研究制定相应的部门规章或实施办法。在《危险化学品安全管理条例》《安全生产应急管理条例》《安全生产监督管理条例》《注册安全工程师条例》和《煤矿安全监察条例》等行政法规的制修订工作中，充分吸收《通知》所做出的新表述、新规定和新要求，推动《通知》相关要求上升为国家法律规定。各地也要依据《通知》的基本精神和总局的安排意见，紧密结合本地区企业安全生产工作实际，研究制定一些地方性的配套法规和规章。

以贯彻《通知》为契机

抓好下半年工作

2010年上半年，在国内生产总值同比增长11.1％，规模以上工业增加值同比增长17.6％(比上年同期提高10.6个百分点)，全社会固定资产投资同比增长25％，煤炭产量增长20％的情况下，全国事故起数和死亡人数，同比分别下降6.6％和11％(其中工矿商贸分别下降18.3％和9.9％)。但全国安全生产形势依然十分严峻，突出表现为重特大事故多发频发，人民群众生命财产损失惨重，社会影响恶劣。1—6月份，全国共发生一次死亡10人以上重特大事故45起，死亡和下落不明764人，同比分别上升36.4％和53.4％。造成上半年重特大事故上升的原因，主要是安全生产执法、治理和宣教行动进展不平衡，非法违法、违规违章现象在一些行业领域、一些地区和单位反弹回潮。上半年发生的45起重特大事故中，有15起为非法违法所导致，占33％。

下半年全国安全生产工作总的要求是：认真贯彻落实党中央、国务院关于加强安全生产工作的决策部署和一系列重要指示精神，以深入学习宣传、全面贯彻执行国务院《通知》为有利契机和强大动力，以有效防范和坚决遏制重特大事故为主要目标，紧紧抓住继续深入开展“安全生产年”活动这条主线，进一步突出预防为主、加强监管和落实责任，加强宣传教育和队伍建设、安全基础工作和协作联动，全面深化安全生产“三项行动”和“三项建设”，继续大力推动安全生产工作创新，促进全国安全生产形势的持续稳定好转，切实维护人民群众生命财产安全，为加快经济发展方式转变和经济社会又好又快发展，提供安全保障和相对稳定的安全生产环境。

1集中开展“打非治违”专项行动

根据国务院《通知》精神和国办《关于继续深入开展“安全生产年”活动的通知》要求，2010年8、9、10三个月，要在全国范围内集中开展一次严厉打击非法违法生产经营建设行为专项行动，重点打击共性的非法违法生产经营建设行为，以及具有行业领域特点的非法违法生产经营建设行为，要把技改整合矿井作为重中之重。

2切实加强重点行业领域的安全治理

一是继续深化煤矿瓦斯专项整治，深入开展煤矿建设项目专项监察，督促各类煤矿认真落实防治水措施，严格火工品管理，严防瓦斯事故，严防整合技改和基建矿井发生事故，严防水灾、火灾和火药爆炸等事故。二是深入排查治理非煤矿山安全隐患，完善和落实金属与非金属地下矿山防透水、防中毒窒息、防冒顶片帮、防跑车坠罐，油气开采企业防井喷失控等事故的措施；深化尾矿库专项整治，落实尾矿库安全监控措施，严防垮坝溃坝事故。三是深刻吸取辽宁大连新港区输油管道火灾事故教训，认真排查治理石油等危险品运输企业、车辆船舶、管道等存在的安全隐患，严防燃烧爆炸和泄露污染事故；深入治理烟花爆竹生产“三超一改”，继续开展礼花弹专项治理。四是督促指导工商贸企业落实安全防范措施，严防冶金等企业煤气爆炸，以及有限空间作业中毒窒息、工业粉尘爆炸等事故。五是配合相关部门，继续深化相关行业领域的安全专项整治，加大隐患排查治理力度，严防建筑施工坍塌坠落、交通运输翻车沉船、人员密集场所火灾和踩踏等事故。

3认真做好安全规划工作，明确奋斗目标

要在对安全生产“十一五”规划执行情况进行回顾总结的基础上，抓紧研究“十二五”安全生产专项规划和安全监管监察能力建设规划。下一步要围绕着尽快实现“根本性好转”，研究提出“十二五”时期安全生产的奋斗目标和主要指标任务。省级安全监管机构也要按照《通知》要求，积极反映、多方争取，确保把安全生产相关规划，纳入地方经济社会发展的总体规划盘子，明确奋斗目标、主要任务、政策措施和重点建设项目。

4加强应急管理，严肃认真做好事故查处工作

抓紧国家矿山应急救援队伍的组建工作，尽快建成一批装备先进、机动性强的矿山事故救援“国家队”。加强危化品应急救援能力建设，提高应对处置石油管道泄漏燃烧、化工企业燃烧爆炸等事故的能力。做好安全生产应急管理基层基础工作，进一步健全完善企业和基层政府安全生产预案，加强各类预案之间的配合衔接，定期开展演练，进一步增强预案的针对性、适用性和可操作性。认真开展危险源普查、辨识和登记，充分利用已建立的应急平台，尽快实现对重大危险源的网络监控。继续做好重特大事故、严重涉险事故应急救援的指导协调工作，做好防控自然灾害引发生产安全事故的预警预报工作。

进一步加大事故查处和责任追究力度。对目前正在查处的各类、各等级事故，一律实行安委会挂牌督办，严格按照“四不放过”和“依法依规、实事求是、注重实效”的原则进行调查处理。各级安委会办公室一方面要对规定由本级政府负责查处的事故，积极做好牵头协调等工作，加快查处进度，并及时向上级安委会上报查处进展情况和查处结果；另一方面，要对下级政府负责查处的事故进行挂牌督办，定期过问和督促，及时予以批复，对不能依法依规及时调查和严肃处理事故的，要提出纠正意见并跟踪落实，以提高事故查处工作效率，维护安全生产法律尊严。

5统筹兼顾，全面推进安全生产各项工作

各省级监管监察机构、各直属事业单位和机关各司局，都要对年初全国安全生产电视电话会、全国安全生产工作会议以及历次视频会议、专业会议等安排部署工作的进展和落实情况，进行一次全面的对照检查。要在突出重点、抓好重点工作的同时，继续认真做好安全生产法规规章和标准的制定修订、安全生产控制考核指标体系和激励约束机制完善、安全生产标准化建设、以农民工为重点的企业安全生产全员培训、监管监察执法业务培训、基层安全监管机构和执法队伍建设、监管监察“金安”工程和保障能力建设、先进适用技术装备推广应用、煤矿等工矿商贸企业班组安全基础管理、职业危害申报和作业场所职业健康监管、安全文化和安全社区建设等方面的工作，全面落实继续深化“安全生产年”活动各项措施，确保完成今年各项工作任务。

6进一步加强安监队伍建设

通过表彰先进、选树榜样、正面引导、多方激励等方法途径，尤其要通过领导带头、充分发挥各级干部的带头表率作用，把以“争做安全发展忠诚卫士和创建为民务实清廉安监机构”和创建“五型机关”为主题的创先争优活动逐步引向深入。进一步健全完善预防和惩治腐败工作体系，紧密联系安全生产领域反腐败斗争特点和实际，巩固反腐倡廉“警示教育周”活动成果，深刻吸取正反两方面经验教训，探索建立反腐倡廉长效机制。

(本文为2010年7月26日骆琳在国家安监总局党组中心暨安全生产监管监察系统主要领导干部学习研讨班上的主题报告，本刊略有删节)

编辑吕楠俊