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政府主导型产业扶贫何以为继?

时间:2024-06-05

陈春润 吴雨华

摘要:在精准扶贫背景下,“脱贫致富靠产业带动”成为地方政府的普遍共识。2020年,全面脱贫刚性目标临近,但政府与市场双重张力下的扶贫产业资源输入难以衔接贫困村,偏离阻断贫困根源的初衷,难以为继。本研究通过实地调查获取第一手资料,在政府—市场关系视角中将政府、市场和贫困户联立起来,进行案例深描。L村产业扶贫案例的分析表明,扶贫产业面临政产不分和不可持续性两大困境。其背后隐藏着深层次的矛盾根源,即压力型问责体制下短期行为偏离产业长期发展目标;市场不确定性下“理性计算”和“经验计算”冲突导致决策失衡;行政资本充分下沉与社会资本难以弥合致使资本脱嵌于产业;政府权力的“机会主义”逃避市场逐利的“不公”风险裹挟了产业。经验表明,扶贫产业的市场化转型是必由之路,是保障扶贫产业真正从帮扶走向自主发展的正途。

关键词:政府主导;产业扶贫;政府-市场关系;可持续性

中图分类号:F323.8文献标识码:A文章编号:2095-5103(2021)01-0037-12

基金项目:华南师范大学研究生创新型科研项目(2019WKXM046)。

作者简介:陈春润,华南师范大学政治与公共管理学院硕士研究生;吴雨华,华南师范大学政治与公共管理学院硕士研究生。

一、引言

2020年,中国将实现2010年标准下的农村贫困人口全面脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性贫困问题[1]。中国的贫困地区具有特殊性,要真正实现全面脱贫,扶贫必须“精准”,产业扶贫成为精准扶贫最有效的脱贫实践之一。***总书记强调:“发展产业是实现脱贫的根本之策。要因地制宜,把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路。”未来,产业扶贫是扶贫开发的战略重点和稳定脱贫的根本之策。与过去“输血式”的资金和物资扶贫不同,产业扶贫是以市场为导向的“造血式”扶贫,在贫困地区推动产业化生产和市场化销售,同时也是“参与扶贫”和“能力扶贫”,将贫困人口纳入产业化生产体系中,达致贫困人口的自我发展和脱贫致富,阻断贫困的根源。因此,产业扶贫在“久扶仍贫”中扮演着增收和脱贫致富的重要角色,备受地方政府推崇。

回顾40多年来的减贫之路,我国特色的产业扶贫是在国家政策统一指导下推进的。国家实施大规模扶贫开发,产业扶贫理念陆续被应用到扶贫实践工作中。1987年印发的《国务院关于加强贫困地区经济开发工作的通知》、1994年国务院制定和发布的《国家八七扶贫攻坚计划》和1997年国务院办公厅发布的《国家扶贫资金管理办法》等市场化政策逐步确立开发式扶贫方针,这也是产业扶贫最初雏形[2],但仍属于政府完全介入的干预扶贫。21世纪,产业扶贫政策不断完善。2001年,国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》中正式提出“产业化扶贫”,探索以政府为主导的综合性扶贫。随后,2011年出台的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》提出建立起“专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫”三位一体的“大扶贫格局”。2013年,***总书记首次提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”重要指示,产业扶贫在此战略思想下不断创新和深化。同年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,将市场上“特色产业增收”当作十个突出问题之一。2014年,《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》改变了政府完全主导的“干预式”扶贫,企业、个人和社会成为扶贫领域的重要力量。2016年,《“十三五”脱贫攻坚规划》强调产业扶贫是实现长久脱贫的重要路径。2018年,《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》提出积极培育和推广有市场、有品牌、有效益的特色产品,可以看出扶贫与市场联系越来越密切。可见,产业扶贫是一种政策行为,随着社会主义市场经济体制发展,政府干预式扶贫模式在“政府主导”的根本特征未改变情况下,也逐渐走向“亲市场”。

近年来,政策指引下的产业扶贫实践成为地方政府的普遍共识,在帮助贫困地区脱贫过程中经历了复杂的因素考量,对“政府—市场”关系的探索不尽相同。当前,产业扶贫实践主要分为三种:一是政府通过奖励和优惠引导贫困户参与的“直接帮扶”;二是政府将资金委托给企业统一开发、管理、经营和核算分成的“委托帮扶”;三是将生产资料折价后入股由企业经营的“股份合作”。各扶贫单位在大方向不变的基础上,发展出电商、光伏、种养、旅游休闲、资产收益、生态农业、边境贸易等因地制宜的产业。地方政府依据贫困地区资源禀赋选择相应模式进行组合,通过生产和增收带动脱贫。

然而,脱贫攻坚战的最后一年并不意味着贫困问题届时被彻底解决,更重要的是防止返贫。评价产业扶贫的有效性并不能仅关注短期内的扶贫收入提升,而要看产业发展能否持续改变贫困户的生存状态[3]。产业扶贫已经成为最具活力的扶贫模式之一,其目的在于激活贫困户的内生动力,促进贫困家庭与贫困地区协同发展,阻断贫困的根源。但现实共性在于产业扶贫政策资源的持续输入无法与贫困地区有效衔接,产业扶贫分红反而滋生了贫困户依赖的惰性,偏離了贫困户独立发展的美好初衷,而大量产业也陷入脱贫攻坚成果巩固难和发展稳定性弱等困局。为何产业扶贫偏离初衷、难以为继?虽然在短期内可以实现“数字脱贫”或“指标脱贫”,但扶贫产业未来何去何从令人担忧。

二、文献综述与理论框架建构

1.既有研究的贡献与不足

伴随产业扶贫实践深入推进,重新检视产业扶贫的不适应之处尤为重要,不少学者开始将目光聚集于产业扶贫的困境。政府、市场、贫困户成为产业扶贫困境研究的三大切入点。在产业扶贫的探讨中,学者们倾向将产业扶贫失灵归咎于政府在产业扶贫中的行为偏差和能力不足。就我国国情来看,由于贫困地区在发展市场经济方面积累性不足,以社会主义市场经济优势来激发贫困户内生动力,需走一条国家援助和政府主导的非常规发展道路[4]。然而,产业扶贫过程折射出政府高度选择的经济行为,已有研究认为“强激励—弱惩罚”的理性选择[5]、信息不对称[6]、政绩追逐[7]、腐败寻租[8]等原因造成不可避免的政府行为偏差。梁晨进一步指出中央产业扶贫政策目标与地方政府官员的施政动力与能力之间、产业发展理念与扶贫理念之间差距较大,导致政策执行扭曲[9]。金江峰则从政府能力视角出发,对产业扶贫精准偏差问题进行了更具体的研究,认为存在精英、行政俘获和贫困消解等现象,其主要原因是地方政府面临权力式微、组织协调力较弱和执行力缺陷等能力提升与转换的困境[10]。

“市场”作为产业扶贫的最终走向,市场的经验总结成为分析产业扶贫障碍的关键视角。贫困地区的扶贫产业需要面临的市场难题包含风险高、波动大、环境制约和回报见效慢等。从产业扶贫情况来看市场机制不足,产业扶贫主要面临经济形式以小农经济为主、政府过度介入、项目偏离市场方向、缺乏地域特色、新型经营主体较少等五大现实市场困境[11]。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》也明晰了未来产业扶贫在适应社会主义市场经济条件中不断创新多元市场主体参与的政策指向。白洋等也认为市场逻辑下的产业扶贫具有自我调节性和不确定性,需要政府外来造血,但是政府如果力图规定经济的发展方向和结构,必然凌驾于市场之上而破坏长期稳定的发展机能[12]。

此外,还有学者将目光投向产业扶贫的对象“贫困户”上来。产业扶贫的核心是提高贫困户自身增收能力,研究普遍认为贫困户内生动力不足导致产业扶贫陷入困境。产业扶贫作为“参与式”扶贫,意味着贫困户需要主动参与发展干预的全过程,通过这一过程达到能力建设的目的,使自身行使权利、负起责任、揭示问题、提出需要、評估资源,并寻找解决方法。然而,胡振光等指出在产业扶贫实践中,贫困户、企业以及合作社等多元主体与政府间地位悬殊且互动性极弱,无法平等对话、沟通和协商[13]。马良灿通过研究产业扶贫政策的运作逻辑,发现产业扶贫运作中存在上级政府、基层政府和农户三大主体的利益博弈,但是政策运行忽略了地方实践和贫困户的实际需求,呼吁为基层减压、尊重贫困户主体性,加强部门间协调[14]。

综上所述,既有研究对分别从政府、市场或贫困户的角度对产业扶贫问题做了一定讨论,为进一步研究提供了基础。然而,已有研究仍存在两大不足之处,一方面,既有研究忽视了产业扶贫根本的矛盾属性,即产业扶贫根植于政府与市场之间的双重逻辑;另一方面,既有研究在讨论产业扶贫时,作为产业持续发展关键的贫困主体处于政府逻辑与市场逻辑张力之中的现实却鲜有关注,既有研究往往将政府、市场和贫困户割裂开来,忽略了贫困户在双重张力中的关联。总而言之,既有研究从本质上忽略了中国产业扶贫的特色逻辑,难以从根本上厘清产业扶贫发展的困境。

2.理论框架的建构

国家尝试通过行政利导市场发展产业扶贫,期待将资源输入至贫困村并激活贫困村发展的内在潜能,形成联通政府、市场和贫困户关系结构的治贫模式。通过产业发展“扶贫”是国家的善政之策,作为扶贫手段的“产业”却又是市场产物,正确衡量政府与市场间关系是关键,而产业扶贫作为精准扶贫的战略安排,培育贫困户能力是持续发展的根本导向。本质上来说,我国产业扶贫逻辑根植于“政府—市场”的强张力中,政府、市场共同塑造了扶贫产业,贫困户在受制于双重张力后,势必会产生相应的能动反应,从而形塑了扶贫产业。鉴于已有解释不足,本文从“政府—市场”视角出发,将政府、市场和贫困户三者联立起来,试图构建一个具有现实针对性的理论分析框架(如图1)。通过对广东省梅州市L村的产业扶贫案例进行深描,在理论与实践层面探寻:产业扶贫面临的现实困境是什么?为什么会出现这种困境?

要回答上述问题,需要厘清产业扶贫发展受制的核心因素。实际上,组织是回应广泛社会背景中复杂问题的有力工具,产业扶贫“项目”作为一种有立竿见影作用的独特组织,具有完整的组织形式和组织运行链条。立足于“项目组织运行”的基点,一方面,“决策规划”决定项目组织的运行方向,理论界也意识到组织权力附带的组织资源将通过目标制定和决策选择来参与和渗透项目的落实过程[15],主导产业扶贫项目运作。在产业项目的组织运作基础上,姚迈新从组织系统的政策规划方面理解产业扶贫项目困境,即组织目标偏离、转换以及决策相应的操作设计[16]。另一方面,在项目组织复杂的运作过程中,组织的“资本转化”[17]与“风险倾向”[18]是保障项目组织有效运转的重要面向。资本转化是项目组织执行的推动力,意味着支撑产业项目社会化运作的内部能量,即组织能够整合要素形成资本进而实现优势转化。而风险倾向将会塑造组织的稳健力。莫光辉梳理产业扶贫项目实践成效后,在利益风险保障层面提出利益分享和风险抵御的组织优化路径[19]。在结合决策规划与资本风险保障两个层面的基础上,本文凝练出“目标设定、决策选择、资本转化和风险应对”四大核心因素,认为其与产业扶贫项目的组织运行场域有着本质勾连,是从不同角度切入理解产业扶贫过程的关键维度。故而,本文关照“政府—市场”的现实关系,尝试构建出蕴含目标设定、决策选择、资本转化和风险应对等四大核心因素的可操作分析框架,即在政府与市场双重逻辑指导下,扶贫产业蕴含的四大核心因素深处于双重张力的紧张态势中:

首先,目标是产业扶贫首要考虑因素。产业扶贫项目的成果需要依托目标检查和验收。达到政策目标是产业扶贫实施的最终目的,但目标具有主体多样性,目标定位不同,合作的行为则不同[20]。国家良善的愿景是通过产业培育贫困户内生发展能力。然而,政府和市场是两套不同的运行逻辑:产业扶贫成为政府掺杂短期利益的政绩工程,产业发展又必须遵循长期收益的市场规律。这两套目标逻辑冲突决定了国家目标落实到实践的偏差,贫困户真正脱贫成为次要考量,自主脱贫能力难以激活,政治愿景大打折扣。

其次,决策是产业扶贫开展的前提。决策的复杂性从权力、技术层面,逐渐拓展包含社会、利益和观念等复杂面[21]。在不确定性的市场环境中,政府和贫困村间的权力地位、信息占有、知识技术都是不均衡的,彼此势必产生计算和博弈。政府在这场博弈中占据绝对优势,贫困户的参与也因其不构成政府的核心政绩而被虚化,“民意”被边缘化。但如果决策博弈的结果完全不考虑多元化的利益诉求和差异化的价值观念,将难以保证产业顺利推行。

再次,资本转化对于产业扶贫至关重要。新制度主义将组织运作置于制度环境中,组织资本是一种能够将组织所拥有的知识技能发挥作用的机制,意旨将知识、关系、经验和技能等各类要素激活、利用和转化为最终价值[22]。产业扶贫项目受行政和社会两大资本制约,行政资源输入属于行政资本,市场资源体系的利用、基层社会优势资源等归入社会资本范畴,两者若能有机结合将实现资本转化优势。然而,行政资本强势注入使得产业披上了“政治中心”的外衣,这蒙蔽了市场效能,掩盖了基层社会和贫困户发展潜能,导致产业资本脱嵌于产业,资本未能有效转化其优势为最终价值。

最后,产业扶贫始终面临风险制约。受情境和特质影响,组织具有规避或追求风险意愿的风险偏好[23],这种偏好决定了主体的风险行为倾向。扶贫产业常伴有需求饱和、滞销、跌价等市场波动风险,容易造成亏损而无法完成指标。市场风险和产业扶贫冲突,衍生出市场和政府的两幅面相,市场习惯生产风险,由于产业具有脆弱性,政府偏好通过逃离或控制市场来躲避风险,贫困户则倾向于“不投资、不参与则无风险”,这并不利于长期增收。持续脱贫并非要“没有市场风险”的产业,而是要“抗击市场风险”的产业。这要求通过市场合作的力量来提升自我能力,打造具有韧性的稳健产业,否则将走向溃败。

三、案例引入:L村产业扶贫的实践

1.案例的选取

广东省梅州市L村是国家精准扶贫的重要战场,选取L村的产业扶贫实践作为典型案例,主要基于以下考量:其一,L村贫困率高,是国务院扶贫办的定点观测点。L村隶属梅州市五华县,全村共283户1221人,建档立卡贫困户43户167人,贫困发生率高达13.7%。其二,L村属于典型的“山村”,远离市场,脱贫难度高。由于L村交通出行不便,生活用水供应困难,基础设施滞后,卫生“脏乱差”,生产条件差,集体经济薄弱。2015年,村集体经济收入仅3000元,贫困户人均可支配收入仅为3317元。其三,L村空心化严重,村民生产主动性低,脱贫压力大。大多数青壮年在外打工,老弱病残成为留守者,患病率高,经济手段单一,主要依靠水稻种植。其四,L村产业扶贫从开展帮扶到收成分红的历程比较完整,所需要考虑的问题与本文的理论模型具有适配性。

2.产业扶贫实践历程

按照广东省委、省政府扶贫工作部署,原广东省S局定点帮扶L村。2016年4月25日,S局派遣扶贫队进驻梅州市L村,驻村第一书记带领扶贫队挑起重任,制定了《帮扶L村三年规划和年度重点计划实施方案》,累计投入资金1000万元。

步入泥泞颠簸的L村时,扶贫队便意识到要在短时间内脱贫实属不易,须保证文件上的脱贫指标一项项达标。经考察后,扶贫队决定在L村发展特色产业。随后,扶贫队联合L村振兴顺合作社,通过土地流转,盘活了背岭撂荒的20亩土地。期间,村民有两大忧虑:一是担心扶贫队损害土地,二是担心土地最终被强制占用。村民们表示哪怕家里土地荒废也不愿意租用给政府,争执常常上演。为消除村民疑虑,扶贫队和乡镇干部宣传扶贫政策,和村民协商土地租金,与少部分有意愿的村民達成协议后,便开始修整道路、整改房屋以及改善基础设施。

在产业选择和决策阶段,扶贫队和村民意见不一。经过一番商讨,扶贫队请来专家考察,同时,经过成本收益计算,决定引进“黄金百香果”产业。随后,扶贫队便将决定传达给村长后,直接召开村民大会告知村民。村民们在此之前并没有百香果的种植经验,认为L村不适合种植百香果。贫困户的想法与扶贫队更是有出入,贫困户李大哥对百香果不感兴趣,致力于养牛,希望政府能给予资助。贫困户李嫂则认为百香果种植没有她种花生和柚子卖得好,怕种了亏本。出于种种风险考虑,村民们对百香果产业并不看好,但考虑到自身无需出钱,便保持沉默,但并不愿将精力投入到这一产业中。

百香果产业的推进牵动着扶贫队的心,但是其过程并不顺利,“果园发展成村里的大产业,让贫困户自力更生”的设想与现实存在偏差。在产业建设初期,扶贫队费尽心思才找到了能担任果园经理重任的年轻人——村干部的侄子陈大哥,此前他在广州从事快递工作。回村探亲时扶贫队反复劝说他担任果园经理,并为其解决家庭经济困难,考虑发展前景且能照顾家人,陈大哥便辞职回村担任果园经理。随后,百香果产业便开始投入运行,果园种植需要招募种植和照料的人手。起初,陈大哥招纳了几个贫困户,对于体力活贫困户显得非常懒惰,因此他认为贫困户素质低,难以掌握技术,但碍于本村人情面又无法指责,随后便雇佣外来务工人员日常照料果园。百香果成长时期,主要面临施肥、灌溉和虫害问题。在施肥方面,化肥池的气味过重让村民抱怨十足,但扶贫队很难解决这个问题。在灌溉方面,由扶贫队全额出资,购买和修建了滴灌设施。在虫害方面,扶贫队带着技术员进村,提供初期种植流程和技术的简单培训,参加培训的人却寥寥无几。期间,果园未引进市场专业化力量,更未能激发贫困户积极性,仅依靠扶贫队推进。

到了产业的收成和盈利分红期,扶贫队统一包揽销售,贫困户领得分红。2018年底,该百香果基地产出第一批黄金百香果,总收成量约为2万斤。在果实成熟后,以100元/天的薪资条件招聘外来工人进行采摘,托运和保鲜费用暂时由扶贫队先出资垫付。由于村里唯一的合作社只负责鸡和牛羊销售,概不负责百香果的销售,为了确保百香果能够高价售出,扶贫队和果园经理开始四处联系厂家以及在网络社交平台寻找销售渠道,还尝试在电商平台建立起“L特产小店”,但作用局限。最终,扶贫队与厂商达成协议以统一价格收购百香果,帮扶单位也提供了购买帮助,终于高价将百香果售卖出去。

尽管经历了重重困难,但是从收入情况较好。2018年底3个月时间内,L村以15-20元/斤的价钱卖出近2万斤百香果,收获20余万元。所得收入用于产业再发展、果园经理工资和贫困户分红。全村43户贫困户全部脱贫出列,脱贫比100%,贫困户人均可支配收入达到9667元,增幅200%。值得高兴的是产业增收达到了脱贫指标,但是贫困户对“人均到手并不算多的钱”不太满意,更担心这笔钱是否每年都能保证下发。第一书记也忧虑:百香果产业规模依然很小,且还未形成长效稳定的销路,贫困户主要依赖分红脱贫,扶贫队离开后L村是否会返贫?2019年下半年,完成一轮扶贫工作后,扶贫队主动留在村里(队员X申请留下成为下一届驻村书记),继续探索产业持续之路。随后,扶贫队开始绘就产业发展与扶贫扶技扶志并行的新蓝图。

3.政府主导型产业扶贫之“效”与“困”

从L村的扶贫产业实践可以得知,L村的产业扶贫属于政府主导型产业,相较市场而言,其具有以下特征:一是政策指导性。L村的产业扶贫是在中央政府的脱贫意图和政策指引下开展的,政府依据相关政策完善L村的基础设施,提供社会保障兜底,为贫困户提供再就业机会,对产业进行专项资金安排、资金优惠和资源配置。二是官员自主性。对口帮扶单位承担落实政策、执行上令和扶贫推进等多项任务。扶贫队根据自身对地方贫困状况的理解、分析和研判,按照规划进行产业选择和帮扶,很少考虑市场条件。三是行政资源嵌入性。贫困村的原生资源不足,扶贫队、资源和项目均由行政系统主导嵌入L村,产业扶贫的资源主要通过行政渠道和行政手段来调配和落实,并建立起相应责任制。四是基层组织涣散性。L村的组织建设十分涣散,扶贫队与村集体、村组织和贫困户等多元主体难以平等互动和对话,后续缺乏有效管理和支撑资源的组织。

开展帮扶以来,L村的基建设施、医疗养老、文化建设等方面不断完善,黄金百香果产业为L村脱贫注入了新鲜血液,一定程度实现了治贫目标。我国贫困地区发展面临资源不足、独木难支的先天性难题,而在L村产业扶贫实践中政府主体牵头进入贫困村,经过百香果种植带来远超于仅依靠贫困村自身力量发展的资源。正如L村在百香果收成后,年集体收入由帮扶前的0.3万元达到现在的15万元,村人均可支配收入由帮扶前的7847元提高到现在的12270元。

然而,在能否达到“终结贫困”目标这一问题上,答案显然是否定的,L村产业扶贫遭遇两大现实之困:其一,在政策杠杆下,产业扶贫面临一大困境是“政产不分”,失去自主性。产业扶贫需要政府主导,这是产业扶贫自身的政策性决定的,政府为了最快将政策落实,帮助贫困户脱贫,多选择“短平快”的产业。短即周期短,产业价值链短,依靠最基础的劳动。平即风险小,扶贫队带有鲜明的绩效目标性,规避市场竞价风险。快即见效快,扶贫队扶贫周期为三年,在制定产业发展计划时倾向制定自身负责的时间段,忽视未来隐患。因此,产业沦为政绩工程,政府担负起产权界定的角色,产业产权的模糊必然滋生“等靠要”。其二,产业是具体的,理应是市场逻辑走向,但市场性弱化导致产业呈现“非可持续性”。其主要表现为市场力量难以进入产业过程:一是产业缺乏参与度。村委会、村干部、贫困户和市场主体在强势的政府面前是软弱无力的,村委和村干部变成了政府传达政令的“代理人”,果园经理趋于“理性经济人”,贫困户扮演“被动接受者”。二是市场竞争力弱。L村百香果产业规模小,经营水平低,市场竞争力弱,所容纳的员工和收入增量有限。三是销售渠道单一。政府包揽了销售终端,以取代通过市场渠道打造品牌让百香果自产自销。因此,市场机制匮乏,产业后生力量孱弱,至于扶贫队离开后产业何去何从无人知晓。

纵观政府主导型产业扶贫历程,违背了产业“参与”扶贫和“能力”扶贫的美好初衷。政府单打独斗,运作上并没有充分引进市场机制,资源注入无法与贫困村和贫困户衔接,难以激活贫困主体的内生动力和维持后续发展力。显然,这种情况跳出国家制度范畴之外,呈现治贫的真空。L村短期脱贫现象并非孤例,进一步对L村产业扶贫制约因素深度分析,对我国推进扶贫事业具有实践意义。

四、L村政府主导型产业扶贫的制约因素分析

深究产业扶贫困境背后的本质原因,会发现产业扶贫始终处于“政府—市场”关系的张力中,蕴含“政府—市场”双重逻辑的深刻矛盾。在两者张力下,产业偏离了扶贫的根本目标,如若贫困户内生力量无法挖掘,产业将难以为继。

1.目标失灵:压力问责体制下短期行为偏离产业长期发展目标

贫困村的扶贫产业是政府主导的项目,是在中国压力型体制下完成的“扶贫绩效”目标,项目推进依靠行政问责实现。在压力型体制下,以国家之名,以行政指令,将扶贫单位与贫困村进行对接,统筹扶贫队、资源和绩效考核。以广东省为例,省级层面将扶贫考核任务落实到县域或帮扶单位,扶贫考核的排名全省通报,这种排名过程的问责压力是巨大的[24]。原广东省S局对口帮扶L村,党政负责人(驻村第一书记)成为扶贫第一负责人,百香果产业自上而下传递到L村的基层组织,形成职责清晰的责任体系,而考核不过关则会遭受“一票否决”或者“殃及单位”。扶贫队坦言:“来这不享福,让村子脱贫是我们责任,但有压力不容易。不是天生懂扶贫,只能尽力做到最好,短时间肉眼看到项目落地,要搞能让村子脱贫的项目(出客观成绩)。”(扶贫队员,访谈编号:GML190708S23)由此,在这种问责明确和时间紧迫的压力型体制下,为追求完成“精准考核”的各项评分指标,扶贫队往往做出的是短期的考虑,只要百香果能在限定时间内落地,销售出去获取利润,在精准考核中不会出问题,即是脱贫,他们并没有能力关心太多市场的问题。产业扶贫在于建立一个可持续的产业,但是扶贫队具有“短平快”的产业项目选择倾向。这种短期性组织形式违背了产业长期发展的内在规律,其短期行为取向的特征决定了在项目完成后,将会缺乏资金和资源的持续投入以及后续的维护和管理,只能“暂时脱贫”,给产业后续发展带来极大挑战。可见,压力型体制下短期考核和产业长期发展目标冲突,很多情况下扶贫队会做出一系列短视行为,造成目标失灵。

2.决策失衡:市场不确定性下的“理性计算”与“经验计算”冲突

在面临市场的“不确定风险”时,政府对产业类型的决策选择出于“理性计算”,贫困村依靠“经验计算”,导致决策失衡。一方面,在政绩导向下,扶贫队渴望出成果和可视化的政绩。考虑到“黄金百香果价值高、适合城里人消费、种植过程不用太多农药和除草剂、肥料由牛羊粪发酵形成”等理性因素(扶贫队员,访谈编号:GML190712S17),经过“成本、收益和政绩回报”的理性计算后,扶贫队决定种植“黄金百香果”。另一方面,贫困村基础薄弱,市场风险成为贫困户拒绝百香果产业的挡箭牌。L村的贫困户侧重“是否种过、投入多久能收益、是否亏本”的经验计算,更愿意以家庭为单位小面积种植花生和玉米等农作物。李嫂表示:“我以前都种花生和柚子的,到市上卖了挣钱,这个百香果又没种过没经验,不会种,不敢种,怕种了没得挣,他们不同意也没办法,开会时发了一棵果苗就随便种家门口咯。”(贫困户,访谈编号:GML190712S17)村里大多数贫困户和李嫂的态度一致,坚持选择种植玉米、花生、柚子等小农作物,而扶贫队认为贫困户们的想法不具有脱贫现实性,这逐渐演变成无法调和的分歧。在决策中,扶贫队将其与贫困户的矛盾归咎于贫困户知识水平不足,而贫困村为了获得政府资源形成了“表面同意”,这种失衡决策情境下,扶贫队并未真正获得村民和贫困户的理解和支持。

然而,无论是扶贫队的“理性计算”还是贫困户的“经验计算”,都不约而同忽略了市场。一方面,扶贫队的“理性计算”将增收和扶贫两者分离开来。扶贫队在生产型农业产业化上习惯于“关起门来谈发展”,虽然规划中有市场的概念,但却将市场理解为一种增收概念而非实质操作。扶贫队选择没有经验的百香果产业,主要是基于专家评估市场收益大和扶贫队政绩见效快的“理性计算”,这种理性计算仅仅将“市场”理解为数字增收,而产业扶贫的实质内蕴于“产业与市场、贫困户的关系调整”。然而,面临产业选择、贫困户对土地的担忧、果园经理管护能力有限、市场销路不足等问题时,扶贫队仍遵循一贯的行政逻辑来应对。另一方面,贫困户“经验计算”的小农意识很强,市场意识薄弱,安于现状。L村貧困户处于家庭负担重、患重大疾病及素质低等贫困状态,其抗风险能力极弱,担忧投入成本亏损反而拉大贫富差距。同时,从与贫困户的谈话中得知,由于扶贫任职周期影响,过去几年L村曾经历过“人走产业衰”的折腾,根据过往经验,他们便不再信任甚至是反感此次驻村的扶贫队,即使扶贫队多次宣传百香果的市场收益很大,贫困户们也不会投入成本到百香果种植中以及迎接市场风险,而是坚守传统经验的农作物种植。这两种“计算”对市场的忽略带来的结果是,产业将容易“从良好的愿望出发,在不良的境遇中收尾”。

3.资本脱嵌:行政资本充分下沉与社会资本难以弥合

扶贫的行政资本下沉到贫困村形成“给予”与“被给予”的不平等关系,使贫困户参与的应然性被異化为被动的实然性。L村内源发展力未能撬动的背后是“行政资本充分下沉难以弥合社会资本”的窘境,资本未能实现优势和价值转化。具体来说,行政资本与社会资本在“基层组织、人力资本、诉求解决、资源利用”上无法弥合,导致资本脱嵌于产业。其一,行政系统难以吸纳基层组织。贫困村基层组织是连接贫困户与扶贫队必不可少的纽带,但事实上,除了在“精准识别贫困户”上发挥作用,L村村组织式微,党组织涣散,村委会容易沦为扶贫队的直接“代理人”,被视为“控制—依附”关系而非合作关系。村委会自治能力弱恰巧体现了政府采取合作态度的重要性,应引导村委会参与协商献策、提供本土经验、反映贫困户真实需求和动员贫困户。其二,行政力量替代人力资源。从L村贫困户致贫原因来看,其主要有因病致贫、因家中孩子过多致贫、因突发天灾人祸致贫三种。因病和孩子多致贫,家中必定留有人员看护病人或孩子,滞留人员可以转化为产业劳动力。但滞留人员并不愿意参与进种植中来,其原因在于风险的过度集中化。陈大姐说:“主要没有牵头人合伙种,村里面混得好的那些也没什么人看好这个产业,要是能有大户一起,可以试下。”(贫困户,访谈编号:GML190709S18)事实上这是贫困户能“被扶志”的一大跨越,也表明由村干部和致富带头人合作,集中村集体组织和村里人力资源这类社会资本具有较大意义。其三,产业诉求严重依赖行政手段解决。当百香果产业面临难题时,只等待扶贫队提供解决方案,果园经理也习惯将市场合作者看作算计的对手,扶贫队和果园经理变成“孤家寡人”。百香果产业便只能停留在小规模、短链条和低附加值的状态,产业在市场汪洋大海中茫然无措。其四,行政资源供给挤压社会原生动力。纵然政府兜底实现了贫困户“体制性”无忧,产业分红逐渐消除了贫困恐惧。然而,政府的“施舍”和“体制性保障”并不能代替贫困户的能力收益,让一个阶层“有成就感”的富裕只靠“给予”和“体制保障”是难以实现的,解决底层脱贫必须依靠稳定的职业培训和市场合作来提升其技能,使产业务农成为贫困户的职业。在这种情况下,行政资本无法与社会资本相互弥合,使得资本无法优化转化其价值优势,资本也就逐渐脱嵌于扶贫产业。

4.风险逃避:市场逐利的“不公”与政府权力的“机会主义”

逐利的市场排斥弱质的扶贫产业,而地方政府使用权力的自主空间较大,往往采取机会主义策略来逃避市场风险。市场以“优胜劣汰”的丛林法则运行,不能实现分配公平。扶贫产业在市场竞争中相对劣势,没有能力赢得市场。政府是帮助贫困村实现社会公平的责任主体,同时,在政治考核下,帮扶单位和扶贫队更看重产业效率和可视化、可量化的结果。在结构性压迫下,扶贫队凭借行政权力的“机会主义”策略来逃避市场的“不公平”风险。在信息不对称和庇护关系情境里,这种非常规的机会主义行为并不会被中央政府发现,因而不具有过高的追责风险。

百香果产业面临的最现实问题是销路。事实上,经济系统中有多类介于买方和卖方之间的中间商[25]。“中间代理商”本应随着市场化深入和农产品市场体系扩大,通过村庄代理收购农产品[26]。在销售中,中间商的关系对销售效果影响是巨大的,政府对市场的营销公关作用和引进市场力量具有天然优势。然而,联结扶贫产业和市场之间的中介组织和社会化服务体系不健全,各级政府和涉农部门的销售服务不到位,扶贫队深知这种引进需要更大成本,难以解决急切的经济任务。为了高效实现贫困村人均脱贫的目标,L村采用了隐性的机会主义策略。在L村百香果产业的“农产品—代理商—对销厂商”市场链中,市场特征表现极弱,扶贫队充当了唯一的代理商角色。扶贫队与指定的对接“厂商”达成契约关系收购百香果。一方面,扶贫队凭借自身资源禀赋选择那些与自己有特殊社会关系的对接厂商,这类厂商可能未来“有求于人”。另一方面,帮扶单位帮助销出百香果,形成投机交易。可见,政府权力的“机会主义”策略直接避开了竞争风险,但是这种策略只能解决暂时的终端销售难题,并非长远之计。表面上看,这种模式相对于弱市场、无市场的贫困村而言最“高效”,但实际上政府权力裹挟了产业。当这个流程形成惯性并走向极致,扶贫产业将会沦为“类官僚机构”。扶贫队和帮扶单位运用行政力量包揽产业投入、运营和销售一系列过程,这一流程形成一套被设计好的规章准则。在这种行政权力诱导交易的情景下,市场机制欠缺,扶贫产业机械地传达政策、处理部门间任务和追踪工作,逐渐走向“内卷化”。从长远来看,这对脱贫发展是极不利的,增加了产业未来的成本,无法保证百香果产业持续稳健发展,最终被市场彻底抛弃。

五、结论与展望

2020年脱贫攻坚尾声临近,产业扶贫依靠政府经验和智慧来达成的成效可观。然而,我们理应从产业扶贫困境中汲取经验和反思不足。产业扶贫是一个从政府主导向市场化转型,再到实现产业化持续发展的过程,最终目的是激活贫困地区贫困人口的内生动力,变“输血”为“造血”。反观现实情境,政府投入巨资的产业扶贫项目运行偏离了国家美好愿景,陷入难以为继的怪圈[27-30]。由此引发“为何产业扶贫偏离美好初衷,难以为继?”的追问。为解开这个疑惑,“产业扶贫面临的困境是什么?其困境背后的制约因素又究竟是什么?”的学术困惑需要得到清晰解答。本文以广东省梅州市L村为案例,基于理论框架的构建和案例分析发现:产业扶贫深处于“政府—市场”的张力之间,政府主导型产业扶贫面临“政产不分”和“难以持续”两大现实困境。在双重逻辑张力中,政府主导型的产业扶贫发展受制于目标失灵、决策失衡、资本脱嵌和风险逃避等四大因素,使产业脱离贫困主体,难以为继。如何解决这一困境,确保产业持续发展,是摆在面前迫切需要破解的难题。

产业扶贫何以解困?政府主导型的扶贫产业应逐渐向市场化转型,强势利导市场发挥作用。一方面,市场主体拥有专业知识技能和敏锐市场嗅觉。与政府和农户经验相比,市场主体拥有现代化的市场信息、经营手段、管理技术和交易渠道,往往与产品研发、物流储藏、电子商务等环节联系更加紧密,对产业再生产、规模、产业链、产销对接有独特作用,但市场主体和贫困地区难以建立联系。政府力量应通过动员和财政专项统筹来解决贫困村的先天性市场缺陷,做好贫困村产业发展与企业等市场主体的联络工作,这是联接市场资源、培育市场力量、构造市场机制的过程。另一方面,产业转型如果完全由市场操控,那么也将可能带来贫困村的分化和衰落。产业扶贫的深刻意义还在于在国家战略和政府施政推动下,贫困村的自组织结构和治理调整。扶贫队需要在构建与贫困村基层组织合作网络的基础上实现资源整合、分担风险和多方共赢,如把贫困村的组织力量、人力资本、优势资源与市场有效组合形成优势,开创多方共赢的“小龙头企业+合作社+能人+贫困户/农户”等联合合作形式。

产业扶贫何以为继?扶贫要扶长远,产业的“帮扶”走向产业的“自主”方为持续发展之正道。换言之,产业扶贫是“能力”扶贫,扶的不仅是“贫”,更是心、志、希望。一方面,产业扶贫的目的是“不再贫困”,针对具有劳动能力的贫困户须遵循市场发展的自主性逻辑。产业的成长对贫困户提出要求:遵循市场规律、服从市场规则、认可产业分工、胜任产业技能、分享对等利益。因此,政府需要与市场合作增加培训投入,采取职校技术培训、技术员下乡、企业技术传输等方式来对贫困户进行产业技术培训和帮助学习必要的产业发展和市场规律知识,最重要的是要构建市场与贫困户间的“利益联结”机制,通过产业发展让贫困户成为真正的市场参与者。另一方面,政府在架起市场与贫困户联接的帮扶桥梁后,扶贫功能应逐渐退出微观环节而让位于市场,依靠市场处理产业和贫困主体的关系。在保证市场主体盈利的基础上,积极承担社会责任为贫困户提供就业岗位。

本文的研究发现对理解产业扶贫的困境本质具有一定普遍意义和启示。与以往研究不同,本文构建的分析框架将政府、市场和贫困户联立起来置于“政府—市场”的双重逻辑关系中进行分析,并寻求其核心的制约因素,从本质上看清政府主导型产业扶贫困境背后真正的原因。故此,本案例揭示的问题和理论分析不仅适用于L村个案,也可从更加普遍意义上来分析其他产业扶贫实践。当然,作为尝试性分析框架也存在一些局限。由于时间限制,本文仅通过产业扶贫三年的历程呈现总体的案例,未来将持续长时间关注产业扶贫的后续发展情况,以进一步深究产业扶贫的困境逻辑和治理策略,但核心依然是如何更好地解决政府和市场关系的本质问题。此外,本文采取的是典型案例分析法,有待通过进一步的比较研究加以检验,从而更好地修补和完善分析框架。

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实习编辑:庞子玥

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