协作治理视域下的公共领导力开发

【摘  要】 随着公共事务复杂性和疑难性程度的提高，公共部门的领导力开发需要更加强调协作，需要培养协作型领导力，以使公共领导能力能够适应协作治理的现实需求。协作型领导是有效的边界调解人，在由跨辖区和跨部门组成的伙伴关系中有效工作。协作型领导力在特质、能力、行为和风格等方面不同于传统的组织内领导力。应该坚持由内而外的路径，在完善协作治理体系中推动协作型领导力的开发。

【关键词】 协作治理  公共领导力  协作型领导力  领导力开发

【基金项目】 本文系河南省政府决策研究招标课题“发达国家和地区促进区域协调发展的做法与经验”（课题编号：2014075）、国家社科基金项目“战略机遇期：中国特色社会主义发展道路运行机制研究”（项目编号：13BZZ003）的研究成果。

【作者简介】 秦长江，中共河南省委党校公共管理教研部讲师，博士，研究方向：领导科学。

【中图分类号】 C933      【文献标识码】 A        【文章编号】 2095-5103（2015）04-0022-04

当今公共管理人员不仅在科层体制内工作，还通常跨组织边界工作，组织领导力虽然必要，但已经不能满足现实需要，必须考虑如何开发公共部门的组织间领导力，即协作型领导力。本文通过对前人与协作型领导力和协作性公共管理相关的研究文献的梳理，思考在协作性环境中公共领导力所必需的个人特质、技术和行为能力，以及协作型领导力的开发问题，期望能够引起学界对该问题的进一步探索。

一、协作治理：公共领导力开发的新视域

无论是美国《公共行政评论》2006年12月份以“协作性公共管理”为专题，还是《公共行政研究和理论》期刊刊登了大量与协作和网络管理相关的文章，亦还是美国公共行政学会2007年年会主题确定为“无限潜力：有效利用协作”，这些都突出强调了公共行政学界引人注目的焦点转变，即从对公共组织的管理和领导力到跨组织的管理和领导力的转变，从对科层的关注开始让位于对网络和其他形式的组织间伙伴关系的关注，这种关注焦点的转变以协作性公共管理概念的提出为标志。协作性公共管理是一个描述在多组织安排中运行过程的一个概念，通过相互促进解决单个组织不能或者不能轻易解决的问题。协作意味着共同工作，通过合作达成共同目标，在多部门关系中基于互惠互利的价值基础之上跨边界工作。

对协作性公共管理的这种理解产生于学者对于治理理念的研究基础之上。迄今为止，治理一词已经成为公共行政学科的显词，并得到普遍的认可与理解。一般说来，它是用来描述公共事务如何得以完成的一个学术语言。与传统意义上把治理等同于政府相对应，强调“社会掌舵”是众多参与方（包括公共和私有的）的一项集体事务。Frederickson和Smith认为，治理是指在权威日衰、边界作用日减、机构逐步呈现碎片化的情况下，对多边的、机构间的关系进行管理。Agranoff和Michael认为，治理是通过将必要的多个组织和多边关系参与到管理过程中，以达成公共目的。

在对治理的这种广义理解下，协作治理理论呼之欲出。协作治理理论认为，有效的治理是协作的结果，协作包括公共组织跨边界工作的各种方法，跨组织、跨辖区、跨部门边界工作已经构成公共管理和治理的一部分，组织间活动的频率在急剧上升，并且还有继续上升趋势。无论是新公共管理理论还是新公共服务理论都强调协作在公共管理中的核心价值，前者更多强调市场价值，而后者更加强调社区价值，但他们的共同之处在于对网络、伙伴关系和协作的更加关注。

总之，公共管理所处的社会环境正在发生变化，边界变得更加具有渗透性， “网络”比“科层”能够更好地描述当今公共管理者所处的工作环境。我们已经进入协作治理时代，在这里“社会掌舵”比以往更加真实，社会掌舵不再仅仅是一个整体意义上的公共部门的管理活动，而是由公共部门、私人部门和公民社会共同参与的社会协作治理过程，社会环境和时代特点的变化对公共领导力提出了新的要求。

二、协作型领导力：协作治理对公共领导力的新要求

（一）协作型领导力的内涵

对协作活动的研究，特别是对于因公共目的而进行的协作的相关研究，都一致认为协作活动的成败与领导力具有紧密关系。Crosby and Bryson（2005）提出，在当今互相连接的多元世界中，区别于组织内领导力的公共领导力是必不可少的，公共领导力能够激起不同的甚至是竞争性的团体，通过协作行动和协同行动取得共享结果。

从协作治理的视角探讨领导力问题的文献，其研究的焦点在于将领导视作把利益相关者聚集一起处理公共问题的过程，而这些利益相关者并非纯粹的公共部门，协作型领导与传统的组织内领导存在诸多差异：传统领导以完成组织目标为导向，而协作型领导以解决公共问题为价值追求;传统领导通过组织的、科层的方式，利用权威激励追随者;协作型领导是通过伙伴关系和相互学习的方式，强调“共享的权力”或者权力共享而不是权威控制，是一种来自中层的权力而不是来自高层的权力;在协作的过程中，没有任何人处于支配地位，权力和权威是被大家共享的，领导并不具有职位权力，也没有像在原组织中一样拥有固定的追随者。

（二）协作型领导力的构成要素

从协作治理的过程视角观察，高效的协作治理必须满足两个条件：一是协作过程开始之前必须有一个组织者、倡导者和催化者;二是协作活动需要确定相应的制度机制以及伙伴关系的维持机制。这就要求协作型领导力必须具有不同于传统组织内领导能力的特质、能力、行为和风格。

1. 特质

协作型领导所具备的最基本品质之一就是“协作精神”。协作型领导者能够跨越边界进行观察和思考，具有通过协作达成的愿景。Luke（1998）将这种精神解释为“能够清楚明白将跨体系和机构的关键网络、伙伴和利益相关者包容进来，通过相互包容和联系，以达成预定目标的重要价值”。协作精神意味着在他人视为障碍或局限的地方，具有协作精神的领导者却能看到联系和潜力。

“对达成结果充满激情”是协作型领导者所具有的另一个关键特质，这一点与组织内领导“对成就的需求感”相似。但是对成就的需求感是基于利己主义的动机，是为了实现个人成就或者个人的胜利，是“追求卓越”驱动着组织领导者迈向成功。而协作型领导者具有不同的关注焦点，他们的激情或个人需求来自于“带来变革、产生变化”，来自于对“公共的善”的追求。协作型领导者内心追求的不仅仅是个人或组织的成就，而是公共利益和公共价值。

协作领导者具有系统思考能力，是系统思考者。系统思考能力不仅考虑当下问题，而且考虑到事件发生产生的涟漪效应及其结果，思考能够跨越职能、专业和职业原则，具有问题意识和战略意识。在传统的激励体制下，辖区内或者组织边界内的公共领导者思考问题往往表现出短期性，并保持内聚焦的习惯。作为系统思考者来说，能够做到“见树木也要见森林”，既有心智的训练，更有道德的勇气。

协作型领导是企业家或创业者，因为他们具有开放性和风险承担精神。他们是风险承担者，不惧怕失败，面对不确定性能够坦然做出取舍。他们愿意试错，并不断修正自己的观点，并认为没有什么项目、工程或政策应该被视为确定不变的。

协作型领导具有较强的与他人沟通与联系的潜在意识。这种意识从本质上追求与他人相互关联，追求“作为整体的部分”，“作为他人的一部分而不是远离他人”。从哲学上讲，追求的是实用主义世界观;从社会学上讲，属于现代的社群主义观念。这种互惠和相互关联的人际关系特征可以被认为是“站在他人的角度看问题”或者“替他人着想”，这种替他人着想的能力为协作能力应用和协作行为成功奠定了心理基础。

协作型领导具有适度的谦虚品质，自我意识较强但又有所限度。他们不必在每一次的成功中独占鳌头，相反他们非常乐于与他人共享成就带来的荣誉，他们的志向更多在于组织的成功而不是个人荣耀。

2. 能力

相对于组织内部需要的沟通能力、学习能力、专业技能而言，组织间领导还需要三项特别技能：自我管理能力、战略思考能力和过程引导能力。

自我管理能力是指有效的管理时间和处理事件的优先顺序的能力，这种能力不仅处于个人行为有效性的核心地位，而且对于领导行为的有效性发挥核心作用。自我管理是基本管理能力的一种延伸，特别是与领导组织相关，与跨边界工作时的组织管理相关。跨边界的复杂工作要求协作型领导更加具有前瞻性和积极主动性，而这与强有力的自我管理能力分不开。

战略思考能力对于协作领导者的重要意义不言而喻，Luke （1998）对协作工作中组成战略思考能力的内容进行了较好的探讨，他认为其中包含有三种分析能力：第一，制定议题和重新制定议题及其策略性回应;第二，识别最终结果或者预期结果;第三，评估利益相关者的利益，以便发现共同利益或互补利益。

协作型领导还应拥有过程工具方面的知识，用于设计有效的协作活动。Luke认为协作型领导应该具备过程引导能力，引导大家向中心靠拢，帮助不同团体在一起高效工作。过程引导能力至少应包括四种技巧：第一，帮助团体产生新观点和新视角，帮助团队产生独立创意。第二，处理冲突。第三，激活团队。第四，推动多方达成一致协议。

3. 行为

传统的组织内领导力文献将领导行为分为任务导向、人员导向和组织导向三种类型。而协作型领导力行为趋向于横跨包含这三种基本的领导行为类型，是三种类型领导行为的交集。尽管传统领导行为与协作型领导行为有交叉重叠，比如团队组建、环境识别、战略规划等，但是其中也有一些行为更加适合于特定的协作环境中，比如利益相关者的识别、评估，战略议题的制定，与不同利益相关者的关系拓展，召集工作团队，引导相互学习过程，执行承诺和使命，促进伙伴间信任关系的形成等。

利益相关者的确定和评估是协作过程最开始阶段相继发生的两种行为。界定完整的利益相关者是获得支持者和优先参与者的第一步。界定好了利益相关者仍然不够，还必须要评估利益相关者为协作活动所能提供的资源，他们从中获得的利益，他们对当前问题的看法等。有效的领导能够发掘恰当的利益相关者组合，并找到合适的方法促进他们参与协作活动。

战略议题的确定是协作型领导的另一个关键行为。有效的公共领导者不一定要推动问题的解决，但必须要推动问题的产生，领导者是议题产生的推动者，他们必须围绕特定问题或者机会创造危机意识。战略议题的确定涉及到将某一种潜在的问题转换成为需要优先处理的议题。协作型领导确定议题的策略因人而异，比如利用能够引起公众关注的焦点事件，利用媒体推动某些事件成为公共议题等。

召集工作团队是协作领导的另一项基本行为。组织间团队的产生绝非偶然，领导者需要将合适的利益相关者召集到一起，将问题摆在台面上来。至于如何将不同的利益相关者召集组成工作团队，虽然没有哪一种办法绝对是最佳的，但是成功的开始通常包括安全或者中立的会议空间、合法透明的程序、不受隐秘议程驱动等等因素。召集成立工作团队之后，领导的下一个关键任务就是引导相互学习的过程。尽管协作型领导不必作为正式的团队引导员，但是他们要积极努力，发挥核心作用，为团队在沟通、审议、开放性、使命和工作态度等方面建立高标准。领导者的关注焦点在于建立起对团队具有实质影响力的操作规程和主流价值规范，确保团队开发培育出相互学习过程。

在整个过程中，协作型领导在工作团队内部和外部起到诱发成员表态承诺的作用。领导者必须有能力让参与者在召集阶段的初期表态承诺，并在整个过程中引导他们践行承诺和使命。为了维持执行阶段的行为，各个利益相关者机构的承诺必须来自于主要决策制定者。在执行阶段，有效的承诺还需要得到倡导联盟和其他实权派力量的支持，因为他们能够在资源分配的政治过程中起到积极作用。

推动协作伙伴建立信任关系是协作型领导活动必需的行为。随着工作团队聚集到一起，合作伙伴们之间的差异就会逐渐出现，阻碍协作进展的障碍也会随之出现。协作型领导者必须能够阻止或者消减合作障碍，并在此过程中寻求达到合作的目的，Luke （1998）称之为网络维护职能。一个网络维护者就是一个利益相关方之间的掮客，他们在网络内的伙伴之间建立相互支持和信任的关系。

4. 风格

除了特质、能力和行为，关于领导力的研究还涉及不同的领导总体风格。Van Wart （2005）提出了“放任型、指导型、支持型、参与型”四种领导风格，这些领导风格更多是针对组织内的领导活动进行的研究，缺乏对组织间的领导风格的研究。对于组织间领导风格的研究，更多来自于Bardach。Bardach（1998）提出“引导和倡导式”风格是有效协作型领导的最佳体现，是与组织内领导力的特点差异较大的领导风格。引导式或倡导式风格的领导，对自身的交际天赋拥有足够自信，具有宽大胸怀、丰富阅历且具有跨学科跨领域工作经验，具有正面积极的个人禀赋，通常被认为是客观中立的、毫无私心的人。总之，协作型领导力是一种有利于“建立共识”的引导式领导风格，强调在团结精神下促进共识的达成，不同于传统组织内领导中的自上而下的起支配作用的领导方式，协作型领导者强调通过工作联合与权力共享达成工作愿景。

三、关于协作型领导力开发的思考

虽然我们已经进入协作治理时代，但是大量的公共管理者仍然不具备适应于协作治理时代的协作型领导力，仍然停留在传统的组织内领导力层面。协作型领导力的研究文献也大多聚焦于领导任务、领导行为、领导风格，对于协作型领导力的开发的研究相对缺乏。笔者认为，应该从以下几个方面推动协作型领导力的开发。

（一）正确定位协作型领导力

正确认识协作型领导力与不同层次领导力的关系。在实践中，公共领导力表现出四个层次，分别是个人领导力、人际领导力、组织内领导力和组织间领导力。个人领导力是个人特质的属性，关系到个人如何面对世界;人际领导力，事关如何与他人交往;组织内领导力建立在众多人际间的交往之上，在组织层面上影响个人领导力;组织间领导力，也就是协作型领导力，建立在组织间的交往之上。协作型领导力的开发，必须注意将组织层次上的领导力和组织间层次上的领导力相互结合，不能脱离组织内领导力、人际领导力和个人领导力而单独存在。它们之间相互关联，从个人特质开始，由内向外，逐步扩展。

正确认识协作型领导力与传统领导力的关系。在协作治理的环境中，对协作型领导力的强调并不意味着科层体制和组织内领导力就不重要了，相反，要想在组织间环境中有效地工作仍然需要更多的组织内管理和组织内领导力。实际上，公共管理者的大部分时间仍然是在科层体制内部工作的，公共管理者理解并能进行跨边界工作是新形势下需要培养和开发的新能力，但是这种能力还没能必然的取代对组织内部工作的能力。

（二）坚持由内而外的开发路径

目前的领导文化更多强调精英文化，推动的是一种与协作型领导截然对立和相反的领导形象。当前或者未来的公共领导者要想有效地进行跨边界工作，要想跨边界甚至跨部门与其他参与者合作创造公共价值，他们必须从内心深处具有相关的心态、意愿或习惯。深受命令控制、自上而下领导模式影响的公共管理者也许能够学习协作管理的技术，但是要使这些技术转变为自觉行为，必须首先从领导者本人入手，从最内心深处开始，培养其核心品质。换言之，要想在组织间环境（即协作环境）中进行有效的领导，就必须首先把领导者本人转变成为协作型的人。另外，在协作治理时代，议题共享和权力共享已构成普遍规则，公共领导者必须真正地成为值得他人尊重和信任的人。如果不具备协作型领导的个人特质，只是将关注焦点放在技术或工具上，只能是舍本逐末，收效甚微。所以在领导干部的培训和培养中，不仅注重培养领导干部的协作型领导技术和方法，更要将焦点放在培养领导干部的协作精神、大局意识、担当意识等协作型领导的特质上。

（三）在完善协作治理体系中推动协作型领导力的开发

协作型领导力的开发离不开协作治理体系的完善，发达的协作治理体系与高效的协作型领导力具有相辅相成的关系，协作治理体系为协作型领导力的开发提供了最根本的制度保障。而协作治理体系的构建除了正确认识协作时代需要多元治理的理念以外，更重要的是要从体制机制方面提供基础和保障。首先，整合多元主体的职能，理顺跨部门协作体制。协作治理的典型特征有二：一是跨部门和跨组织边界活动的增多，协作治理涉及横向层面上的不同部门，纵向层面上的不同层级;二是参与主体的多元化，治理不再是政府唱独角戏，更需要市场、社会以及公民个人的广泛参与，形成网络化治理结构。传统管理体制强调职能分工，部门林立，缺乏协调与职能整合，显然不适合协作时代的要求。协作治理必须建立规章制度，理顺体制，进行政府流程再造，形成部门间、主体间的合作，打造无缝隙政府，形成全社会协同治理效应。其次，建立信息共享与知识共享平台，完善跨部门协作交流机制，充分利用现代高科技，完善电子治理机制，鼓励企业、公民参与公共事务治理，在正确处理政府与企业、政府与民间组织之间关系中促进公共领导力的开发。再次，建立跨部门和跨区域利益补偿机制，推动部门之间和地区之间的交流互动平台建设，使部门和区域间形成利益互补、合作共赢的新常态，以促进公共领导者的内心逐步形成协作型领导观念。最后，提高领导干部协作型领导力的培训力度，培养领导干部协作精神。在领导干部培训课程设置、时间安排、讲授内容上进行改革创新，针对不同层级和不同部门的公共领导者，采取针对性的培训方案，创新授课方式方法，通过课堂教学与现场教学相结合，让领导干部亲身感受协作的乐趣和价值，从实践中提升协作型领导的理念和能力。

参考文献：

[1] OLeary， Rosemary， Catherine Gerard， and Lisa Blomgren Bingham. “Introduction to the Symposium on Collaborative Public Management.” Public Administration Review 66（supplement），2006.

[2] Frederickson， H. George， and Kevin B. Smith. The Public Administration Theory Primer. Boulder， Colo.： Westview Press，2003.

[3] Agranoff， Robert， and McGuire， Michael. Collaborative Public Management： New Strategies for Local Governments. Washington， D.C.： Georgetown University Press，2003.

[4] Crosby， Barbara C.， and John M. Bryson. Leadership  for the Common Good： Tackling Public Problems in a Shared-Power World. 2nd ed. San Francisco： Jossey-Bass，2005.

[5] Luke， Jeffrey S. Catalytic Leadership： Strategies for an Interconnected World. San Francisco： Jossey-Bass，1998.

责任编辑：徐建秋