健康中国视域下国家公共卫生应急管理保障体系探究

文/张健丰 杨华

党的十八大以来，以***同志为核心的党中央高度重视人民健康。习总书记曾多次强调，要做好中国特色社会主义背景下的人民健康工作，要把人民健康摆在发展的重要位置，没有全民健康就没有全面小康。***总书记在党的十九大明确提出要大力推进健康中国的建设，要把人民健康放在优先发展的战略地位，全力、全方位、全周期保障人民群众的身体健康[1]。

当前，健康中国战略的内涵与体系为抗击新冠肺炎疫情指明了理论方向、制度方向和实践方向，也为完善公共卫生应急管理保障体系提供了关键思路。

一、健康中国发展战略的科学内涵

随着社会主要矛盾的转变，健康成为人民群众对美好生活的首要向往，健康中国的发展战略也顺势而生，其理念贯穿于社会生产、生活的各个方面，所有的政策与方针将与健康主题相融合，同时健康也将成为考察经济和社会发展的重要指标之一。从健康中国战略主题上看，健康中国的科学内涵主要体现在以下三个方面。

（一）“共建共享、全民健康”的战略主题

健康中国的战略主题是将人民健康事业摆在国家发展的关键位置，是关乎人民群众健康事业的全局思想，不仅包含人民群众对身体健康的追求，还涵盖到心理、环境、道德等方面[2]。而要全面实现健康中国战略，离不开大众的广泛参与，“共建共享”的战略主题则为建设健康中国提供了通向全民健康的路径，但在健康中国战略的实施过程中也面临着诸多新情况和新困难，比如科技进步伴随着生态环境恶化、城镇化伴随着老龄化加剧等问题，这都将为当前健康事业的发展带来挑战。此类问题的复杂性和持久性决定了人民健康事业发展的长期性和艰巨性，也体现健康中国战略主题的深远意义。纵观改革开放至今，我国的人民健康事业始终坚持与时俱进，通过紧抓公共卫生服务与医疗卫生体系的建设，把增强公共卫生和医疗水平作为发展的目标，把完善公共卫生应急管理保障体系作为着力点。面对已取得的阶段性成果，如何继续走好未来健康中国的建设之路，***总书记强调，各区域应通过多途径和多平台增强对“大卫生”“大健康”的观念进行广泛宣传，改变传统中不适应个人和社会发展的生活方式，创造良好的生活环境和健康的文化氛围，积极倡导健康的生活习惯，结合中国传统的健康理念和西方的治理模式，将卫生和健康事业的工作重心放在预防之中，激发广大人民群众和社会各界参与到健康中国的建设，形成共建共享的建设氛围[3]。

（二）“以人民为中心，以基层为重点”的战略核心

“以人民为中心，以基层为重点”的健康中国战略核心是其战略目标的重要支撑，是建设健康中国的重要力量源泉，同时也是基层群众自治、社会广泛参与的直接表现，这与建设健康中国的基本路径相辅相成，有效发挥了传统治理和基层管理的优势。健康中国的战略核心是围绕人民群众对健康的需要统筹社会各界建设力量，从而搭建起人民群众自我管理、自我服务、自我教育的健康交流和治理平台，形成了群防群治的“基层战线”的构建模式，这既是对基层群众自治制度应用和发挥，也是传统治理模式的创新[4]。治理模式的革新应始终以基层力量为动力，“基层战线”的织密筑牢离不开人民群众的广泛参与。在健康中国战略下“以人民为中心”有两层含义：一是坚持和依靠群众的力量，以“群防群治”为方法，有效发挥人民群众在健康中国建设中的创造力与活力；二是在健康中国战略根本目的指引下，改变传统落后的医疗卫生服务方式，实现以治病为中心转向以人民健康为中心，由被动治疗走向主动预防，从而达到健康中国战略的根本目的。因此，在健康中国战略实施过程中，应始终坚持人民群众的主体性地位，切实保障人民群众在参与过程中的各项权利，充分利用和维护人民群众的知情权、参与权和监督权，增强人民群众在健康事业方面的获得感，对区域内部形成措施落实、信息联通、服务对接的管理局面，形成建设健康中国的巨大合力。

（三）“建成与社会主义现代化相适应的健康国家”的战略目标

要建成社会主义现代化国家必须拥有与之配套的健康服务体系，而健康中国的战略目标是从人民健康、健康服务、健康产业和健康制度五个方面分类规划，这既是健康中国的发展目标，也是发展标准。同时在实现健康中国战略目标过程中，要遵循健康优先、改革创新、科学发展和公平公正的战略原则，在把握原则基础上坚持正确的健康中国发展道路，为全面建设小康社会和实现伟大中国梦奠定坚实的健康基础。健康中国战略不仅是确保人民身体健康，更是涵盖了健康环境、健康经济、健康社会在内的“大健康”，是在推进小康社会建设进程中，通过建立健全健康服务体系、完善健康保障制度、投资和建设健康环境等方面，以健康产业促进健康事业发展，努力达到与发达国家一致的健康指标，以期在诸如人均寿命、可控疾病的死亡率等方面的数据随着健康中国建设而呈现出向好的趋势。此外，从目标看健康中国建设路径，健康中国的建设离不开各组织、各领域和人民群众的密切联动，有效实现健康中国的工作建设力量的全覆盖。

二、当前国家公共卫生应急管理保障体系的功能与定位

国家公共卫生应急管理保障体系建设是中国健康事业发展必不可少的环节。2003年，在全国成功抗击“非典”疫情之后，我国首次将突发公共卫生事件纳入法制化轨道，其标志性成果就是《突发公共卫生事件应急条例》的出台。《突发公共卫生事件应急条例》构建了应对突发公共卫生事件的处理模式和各级机构的响应机制，阐述了突发公共卫生事件的工作方针和原则，建立健全了参与突发公共卫生事件的组织、机构、人员的配套制度，同时对突发公共卫生事件的报告与信息发布、应急处理机制和司法体系进行了严格的规范。该条例从突发公共卫生事件本身、公众健康以及社会发展三个维度对国家公共卫生应急管理保障体系的功能与定位给予了全面的阐述。

（一）突发公共卫生事件的危害及防控措施

经济社会发展与社会、自然相悖的发展模式的弊端逐渐以各类危机的形式呈现出来，因而公共卫生事件的类型和发生频率也与日俱增，这对人民群众、社会发展产生了全方位且长期的影响。若不针对该问题及时做出正确的回应，现实危机可能会激化社会矛盾。此外，在经济发展进入新常态背景下，新旧问题交织的防治形式增加了对各类突发公共卫生事件进行控制的难度，因而会对公众健康和社会发展产生多重威胁。但公共卫生事件的发生并不是无章可循，通过认识和揭露公共卫生事件的产生规律，可为应对和处理公共卫生事件提供解决思路。而公共卫生应急管理保障体系的作用在于加强对公共卫生事件的防控，比如做好公共卫生事件爆发的人口、物资管理工作，研究公共卫生事件产生的源头，密切跟踪事件的变化情况和发展趋势，及时制定出科学有效的综合性应对策略，联合各方力量来抑制和消灭卫生事件产生源头，降低和消灭突发公共卫生事件产生的危害。不同区域分类做好防控工作，医疗机构在贯彻公共卫生应急管理体系时应结合事件实际，统筹医疗人员、技术和资源，通过健全医疗保障体系提高收治率，不断攻关医疗技术增加治愈率并降低病死率，从而降低和抑制公共卫生事件对于社会、经济等各方面产生的连锁危害。

（二）保障公众身体健康与生命安全

公共卫生应急管理保障体系是应对各类突发公共卫生事件的工作指南，是保护人民群众健康利益的重要防护网络。突发公共卫生事件应急管理保障体系应起到协调各方的作用，发挥保障公众身体健康与生命安全的重要功能，将人民群众的健康问题放在体系的运行轨道上有序推动，为人民群众提供充足的物资保障，对公共事件中的重点人群给予关怀。同时，突发公共卫生事件应急管理保障体系既要保障人民的各项权益，也应发挥群众参与到应对公共卫生事件的战斗中，不断提高公民的公共卫生安全意识，并促使各类机构和人员针对特殊时期的特殊情况迅速作出响应，积极参与到公共卫生应急活动之中。

此外，切实保障人民群众生命安全最根本的应是聚焦事件的主要矛盾，相关机构密切监测重点区域和重点人员，落实各个地方的监测、管理和救治责任，堵住防控的漏洞，严格执行监督、检测工作，全方位、全力开展环境防护和个人卫生防护工作，解决突发公共卫生事件中的实际困难和问题，针对因事件受到损害的群众，按照要求给予治疗和帮扶，全力保障好公众身体健康与生命安全。

（三）维护正常的社会秩序

公共卫生应急管理保障体系的运转不仅需要解决医疗卫生方面问题，也会直面社会秩序的维护问题。突发公共卫生事件具有一定的不确定性、风险性和破坏性，其爆发后，原有的常态化社会秩序就会出现紊乱，如果针对卫生事件的防控手段不及时、不正确、不精准，社会发展就会失去平衡。因此，在爆发公共卫生事件时，必须发挥好应急管理保障体系的规范、引导和保障的功能，将公共卫生应急管理融入法制、社会管理规范，充分保障社会各界、各领域的协调发展，消除公共卫生事件产生的危害，维护社会的秩序，优化和改善公共卫生条件，为人民群众的生产生活提供一个健康的环境，从而防止公共卫生事件出现扩大化的趋势。正常的社会秩序是我们进行生产生活的必要条件，各行各业都必须以稳定的社会秩序作为运行的前提，公共卫生应急管理保障体系在关键时期还须帮助社会各界树立起大局意识、整体意识，服从指挥、认真履行岗位职责，从而确保社会整体的正常有序运行。

三、健康中国视域下国家公共卫生应急管理保障体系的完善路径

国家公共卫生应急管理保障体系的完善既是该体系自身发展的内在要求，也是因时制宜、结合实际、不断改进的需要。健康中国发展战略明确指出对于国家公共卫生应急管理保障体系的发展要求，同时也为国家公共卫生应急管理保障体系的优化，尤其是如何补足在当前抗击新冠肺炎疫情过程中所暴露出的短板，提供了路径和方向。

（一）以人民群众为中心

当前，完善公共卫生应急管理保障体系、全力发挥公共卫生应急管理保障体系的功能的步伐日益紧迫。完善公共卫生应急保障体系应始终坚持人民为中心，将人民群众的健康需求作为公共卫生应急管理保障体系的发展方向，顺应人民群众不断升级的健康需求，协调特殊时期健康供给和健康需求之间的矛盾，发挥人民群众的战斗堡垒作用来巩固和增强应对公共卫生事件的能力。具体而言，人民群众作为健康事业的建设者和参与者，能够第一时间发现问题症结并提供解决思路，因此，公共卫生应急管理保障体系应确保防控和治理工作的公开透明，应及时向社会各界公布工作内容、工作方式和工作进程，保障好广大人民群众的参与权、知情权。此外，公共卫生应急管理保障体系是一个动态体系，因而要根据公共卫生事件的形势变化及时有效开展防控工作，做出科学和适时的判断、决策，并制定和采取合理的治理措施。总之，在完善公共卫生应急管理保障体系过程中，要从人民群众对于健康的物质追求、精神追求和制度追求三个层面出发，切实保障人民群众的健康权利，实现健康中国的根本目的和战略目标。

（二）加强法制保障

在推进健康中国战略的过程中，应加强法制保障来维护社会平稳运行，从而有利于健康中国的总体战略目标的实现。当前，我国的公共卫生应急管理保障体系已经初具规模，但也在现阶段的新冠肺炎疫情防控中暴露出了诸多弱项，因此，应从完善司法体系作为切入点，构建规范、完备、有效的公共卫生应急管理保障体系。在健康中国发展战略视域下，要健全相关重点部门、重点领域的法制建设，强化对医疗、药品、食品等领域的监管，加强以健康为中心的治理体系建设。同时，应将社会发展规律和公共卫生事件的应对规律相互结合，坚持应用科学思维完善法制体系，必须做到实事求是、精准施策，以科学准则作为判定标准，进而细化各类措施的主体、方法和程序。公共卫生应急管理保障体系的优化和完善是一项综合性、多层性的工作，因此，也应尽快加强生物安全立法以及完善野生动物保护法和环境保护法等相关法律制度。此外，公共卫生应急管理的实施过程中难免会遇到阻碍，为保障社会安全，必须依靠司法机关“排渠疏堵”，对于危害疫情的防控行为以及阻碍公共卫生应急管理的不当做法依法进行处理。同时应落实公共卫生应急管理保障体系改革责任制，保证公共卫生应急管理保障体系的权威、高效，提高公信力和执行力，如此才能从根本上保障人民群众的利益，让人民群众感受到公共卫生管理工作的力量与温度。

（三）相关配套设施的发展和完善

应对突发公共卫生事件还必须具有相关配套体系，才能够及时解决突发公共卫生事件中的实际问题。在健康中国发展战略视域下，完善公共卫生应急管理保障体系的配套设施应坚持“健康优先”“改革创新”“科学发展”以及“公平公正”四个原则，体系的完善就是一个补短板、堵漏洞、强弱项的一个过程，在坚持健康中国的发展原则和正确的发展理念基础上，要不断推行更加实际和行之有效的措施，统筹好社会、行业、个人三个层面，促进全社会广泛参与。当前，推进公共卫生应急管理保障体系的完善应推进公共卫生服务机构的改革，健全“预防为主、防治结合”的疾病防控体系，完善各级相关机构的响应模式，实现卫生健康工作的垂直管理以及公共卫生事件管理的专业化，形成统筹结合、协调有力的高效运转体系。此外，应加强应急物资储备体系建设，建立国家统一的应急供应体系，完善国家物资应急保障网络，解决资源分配不均和资源不足的问题，有效补齐医疗资源不足的短板。由于2020年是决胜全面小康的关键之年，所以应将健康卫生工作一并融入攻坚脱贫工作，根据地方、区域健康事业的发展实际，在打好攻坚脱贫战的同时大力实施健康扶贫工程，为全面建成小康社会奠定健康战略的坚实基础。