新常态下地方政府行政文化建设

柴勇

摘 要：社会各界从自身发展和所处社会背景来界定和引用“新常态”这一词汇。***总书记对我国新常态的系统性阐述使新常态成为一个具有历史穿透力的战略性概念。新常态的界定和论述正是用一种历史感来体现当前我国领导人一种励精图治创新进取的治国方略。通过系统分析新常态这一概念基础之上探索性将新常态运用于行政文化的领域的分析。针对当前行政文化的一些显性弊端的分析，证明这些存在于新常态下的行政文化积弊已经成为一种倒逼机制，迫使我国政府应尽快创新行政管理文化。

关键词：新常态；形成文化；创新

中图分类号：C93-0 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）26-0119-02

新常态，成为了当前经济结构、社会治理、预防腐败、环境保护等诸多领域的一个高频词汇。***同志在一系列重要讲话和会议的发言中多次阐述了新常态这一概念。即***总书记在全面调查、客观分析国内外政治经济形势的基础上，对我国经济社会发展阶段结构性变化做出的科学判断，用“新常态”来概括我国当前和今后一段时间经济社会所处的新阶段。

一、当前行政文化显性弊端

中国社会经历多年经济高速增长，在高速增长期掩盖了一些社会矛盾，也掩盖了一些行政文化的弊端。新常态下政府稳增长、调结构、加大反腐力度，加之高速增长时期积累的矛盾，致使当前行政文化显性问题甚多。新常态下要求行政文化要积极进行自身的变革与调整，以适应当前社会发展新的要求。但受传统行政文化理念以及计划经济时期积累的思维定式加之改革开放时期效率过分强调等一系列原因又严重阻碍着行政文化的变革。因此，当前我国的行政文化呈现出多元性和复杂性的特征。我国经济总量增长较快，GDP总量在世界位居第二，但是人均GDP程度偏低。同样，我国的不同地区之间经济社会发展水平也存在较大差异。由于经济社会发展的特定阶段加之传统文化原因，当前我国积存的行政文化弊端显性表现在以下几个方面。

（一）官本位思想积弊日深

任何社会都有其由特有的文化属性，我国历史上经历了两千多年的封建帝制统治，其中儒家文化有主导了其中大部分时间。君君、臣臣、父父、子子的思想在国人思维中有深刻烙印。传统文化中的“官本位” 思想深刻地影响着我国行政文化。建立新中国之后，我们又经历了30多年的计划经济使得行政文化体系中集权制、家长制风气更加盛行，民主决策、民主管理的生存空间比较狭小。各级政府部门更愿意统一集权管理，权力聚合中于上层机关，行政活动中缺乏必要的分权意识。各级政府内部都不同程度地存在等级壁垒，各级官员之间更愿意讲究行政级别的高低。在传统行政文化的影响下，在诸多部门的具体行政活动中显现出来的现象是干部的行政级别直接决定其个人权力的大小、社会地位的贵贱、财富的多寡，还决定着其在公共事务管理上的话语权；“官大于民”等思想作怪，行政工作上习惯于只对上负责，不对下负责，更不用说对老百姓负责，在公共管理活动中表现出较强的等级性和依附性。

新常态下国家要求各级政府部门简政放权。这种全新的“以民为本”价值理念与 “官本位”思想是格格不入的。

（二）人治思想根深蒂固

与官本位直接呼应的就是“人治”的行政文化倾向。中国传统行政文化中更是一种完全的人治理念，虽然封建体系早已被移除历史舞台，但其思想遗弊依然深刻影响着部分行政活动。人治，究其本质是一种能人治理方式，更强调人的主观性、道德自律性。很多行政体系内形成了权威意识，领导的个人人格权威完全凌驾于职务权威之上。十八大以后反腐出现的大案要案几乎都有大量的人治色彩在其中。在日常的行政实践过程中，出现了诸多“只对上负责，不对下负责”的现象。法律和制度在很多领导面前形同虚设，部分领导法制观念和规则意识十分淡薄。日常工作中出现的结果就是权力支配法律、权力随意改变规则；漠视组织原则用人、重大事务决策多体现的是长官意志， 藐视法律法规在具体行政实践中往往是有法不依、违法不究。

人治行政文化倾向在具体行政活动中往往体现出的是一种经验主义。经验只能用来解决常规问题，却无法应对日益复杂的新情况和新问题。我国封建时代行政长官集 “法律制定、行政管理、司法诉讼、军事”等大权于一身，推崇全能型领导，这种影响延续至今；行政文化中也掺杂了大量的崇尚经验而轻视理性的思维，因此，行政部门在机构设置和人员配备方面缺乏科学的专业分工，职能分化不够明确； 在选人用人标准上讲求的是綜合素质，而非专业素养； 在官员选拔和提升中，讲求的是忠诚，而忽视其专业背景和工作经验。因此，一部分行政干部办事主要依靠过去的经验、依靠常规老办法，忽略制度和机构的合理性，不注重科学的方法和先进技术手段的采用，难以形成科学高效的行政文化。

（三）片面追求效率最大化

在历经改革30多年伴随经济的高速发展，各个政府部门日益重视GDP的增长，各地政府部门在唯GDP的路上一路狂奔。在当下造成了效率至上的一种行政文化倾向，带来了诸多发展的问题，如保障问题、腐败问题、环境问题、公平问题。因此，在分析和探讨政府行政效率时，不能把视角仅局限于行政管理活动过程中取得的当下成果数量级数，还要深层次的分析资源消耗、社会影响、环境保护等等诸多问题。在具体行政活动过程中的成本可以度量，但行政活动不是简单的经济交换，其产出的价值不能以简单方式衡量。行政活动更多的是调节人与人、人与政策之间的具体矛盾问题，某一个具体行政实践的处理不当将会对社会产生深远影响。在片面唯GDP的思维定时下，很多地区以大量侵占农田、强拆造城、破坏环境来换取本地区经济的高速增长。不当的行政实践活动不仅仅造成具体实践活动结果的极大损失，更重要的是社会产生深远的不良的影响，如内蒙的呼格案就对群众对当地的司法公正性、严谨性产生很大质疑。行政活动中应该更注重政府导向的方向性，使之产生良好的社会价值才是其价值的真实衡量。

（四）因循守旧固步自封

费孝通先生在《乡土中国》里提到，“从基层上看去，中国社会是乡土性的。”农村里依靠土地世代传承下来的乡下人才是中国社会的基层。对于乡下人来说，常态的生活是终老是乡。在深远的乡土性影响下的中国传统农业社会体系里，在儒家文化的强势导向下，人们形成了一种安于现状，不愿意求新求变的性格特点。这种乡土性思维自然而然地因循到传统行政文化之中，变现为求稳、循例。日常的行政活动中奉行 “不求有功但求无过”的原则，极力回避工作中困难和风险，认为枪打出头鸟。长此以往，这种思维倾向就导致一些政府部门在日常的行政管理活动中因循守旧、不思开拓创新，部分政府行政部门行政缺乏应有的弹性和活力。由于管理机制不够灵活、激励机制不够公正等因素，导致部分政府行政部门内部讲究论资排辈，做事按部就班，竞争意识较为缺乏；具体行政活动中瞻前顾后或裹足不前，管理效率偏低。

二、与时偕行创新行政文化内涵

历史的车轮滚滚向前，社会总是随时历史的车轮在不断变革不断发展。面对经济新常态，曾经在以往高速增长中扮演了重要角色的一些地方政府，在一定程度上处于不知所措甚至懈怠的状态。我国仍然是一个发展中国家，跨越“中等收入陷阱”仍然是我们面临的严峻挑战。在新常态下，政府关键是明确自身角色定位，既要搞活放开，又要管理到位。与之紧密关联的行政文化更要积极主动适应当前新常态下的社会发展方向。只有不断创新行政文化，才能跟上经济变革的步伐。文化的特定属性决定了其民族性、历史性和地域性。必须构建开放的行政文化。随着信息技术的广泛应用，世界文化格局日益扁平化，唯有不断学习世界各国先进的行政文化的成果，扬弃传统行政文化精髓，进行自我修整、自我超越，适应时代的变革，才能更好适应时代发展的要求。必须构建进取的行政文化。文化理念往往是实体变革的先导，在新常态下构建进取的行政文化，不但可以适应当前政治经济体制的深化改革，更可以有序引导政府积极作为。

（一）新常态下行政文化创新首要以人文本

行政文化创新是一个永无止境的过程。在新常态下进行行政文化的创新，既是适应社会发展的需要，也是促进行政系统发展的需要。必须认真分析新中国建国60多年的行政文化得失，研判当前政治、经济发展的态势，有针对性地进行发展创新。计划经济遗留下来的管理式行政文化在当前中国还有很大市场。当前中国行政文化创新的方向，是要从单一的管理向全方位的服务型转变，从注重效率向关注人的观念转变。行政文化创新要以人为中心，一切改革的出发点和归属点都是人。关心人、爱护人，把对人的关注置于重要位置。西方现代管理理论由科学管理到人际关系的转变，表明了在组织管理中必须要注意组织成员的归属感和情感，要逐步实现从“经济人”到“社会人”再到“文化人”的转变。行政管理就是要以人为本，行政的主体是人，要不断加强人力资源开发和管理，从而达到行政管理的最优化。行政活动的客体也是人，要不断提升行政服务能力和水平，从而达到人民满意的行政管理，促进社会和谐良性发展。

（二）新常态下要全面转型为高质量供给侧服务行政文化

从管理转型至服务是行政文化创新的必要方式。新常态下在调结构、稳增长、促保障上要花大气力。经过30多年的改革开放，中国社会主义市场经济体制己初步建立，政治体制改革正稳步推进，社会个体的主体意识不断增强。在新常态下经济体制改革中提出了供给侧结构性改革，这就对行政文化的创新提出了要求和方向。要做好经济的供给侧结构性改革，就要求行政文化向供给侧行政体系靠拢。供给侧结构性改革，就是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供（下转136页）（上接120页）给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。在社会公共治理活动中，行政文化要导向为人民提供高质量的行政服务工作，通过组织、引导社会各类力量来共同处理疑难问题。

（三）提高职业素养，培育职业型行政文化

新常态下要提高供给侧管理服务的行政质量，从源头来看，首先要提升行政人员的职业素养。行政公务员是一种职业，要提升管理服务质量就要从职业角度对从业人员提出道德水平和专业技术能力要求。官本位的思想影响下，行政公務人员普遍存在职业意识淡薄问题。国家公务员制度自20世纪90年代开始实行，本着凡进必考的原则进行公务员选拔。此举在一定程度上推动了行政工作向专业化发展。从整个世界的公共管理发展趋势来看，行政日益趋向成为一个专门的职业领域。要从行政道德、理念、专业技能等方面提升行政人员的职业素养。

（四）建构丰富法治行政文化内涵

当前，行政文化要主动适应依法治国新常态，自觉运用法治思维、法治理念、法治程序、法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。坚持“法无授权不可为、法定职责必须为”。 法治是治国理政的基本方式，也是一切现代国家的底线。由此，我们也可以说，法治行政文化是行政文化的基本形态。依法行政，建设社会主义法治国家是我国现代化建设的根本要求，也是行政文化创新的重要目标。新常态下，国家加大了反腐力度，重点打击权钱交易。强调依法行政，就要做到行政职能设置、运行机制、行为方式都必须受制于法律，在法律的规范下进行。法治框架下的行政文化体现在行政权力是有限的，行政主体是负法律责任的，行政核心职能是服务。

新常态下建设有中国特色的行政文化，既要弘扬民族文化的精华，同时也要在比较中引进和借鉴外国行政文化，逐步建立行政文化的创新体系。只有坚持以人为本、不断强化法治意识、职业意识、和服务意识，行政文化才能更好地适应于新常态下的经济社会发展。