浅析灌溉水权的制度安排

汪娅莉

摘 要：我国从古至今，都比较重视水资源的分配。灌溉用水相关权利的取得是依法占有，还是历史形成的事实占有，未有明确的制度基础。水权的界定及转让，影响着水资源配置的最终结果和农业发展状况。在探讨水权、灌溉水权等概念的基础上，探索灌溉水权的制度安排——界定和转让，以及灌溉水权实施的保障。

关键词：水权；灌溉水权；水权转让；实施保障

中图分类号：D922.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）24-0037-02

一、水权与灌溉水权

灌溉水权是水权的一种。在谈灌溉水权以前，应该对灌溉水权做一个讨论。灌溉是水资源多种用途的一种，因灌溉而引发的水权不但具有水权的一般属性，同时也存在特有的属性。在我国，灌溉水权不可能是一个完整的权力，其剩余索取权也是不确定的。可以说，在法律上，灌溉水权属于国家；以农户为代表的经济主体具有它的使用权，也就事实上占有了这种权利。同时，我国是以公有制为基础的国家，也是一个农业大国。现阶段，发展现代农业、增加农民收入是亟待解决的难点和热点问题。各级政府都有对农业的扶持和补贴，作为粮食生产要素投入之一的水，就不能简单地等同于一般要素市场上的商品，灌溉用水相关的权利也不能等同于一般的水权，灌溉水权的取得和转让必然受到一定的制约。

那么，到底有没有必要单独提出灌溉水权？灌溉水权的界定和转让，是否需要一套独立的机制？

二、灌溉水权的界定

抛开历史的因素，水权的界定，是国家对其地域范围内的水资源的第一次分配。而转让是水资源的第二次分配，是对初次分配的补充和完善，力求实现水资源的优化配置。只有初次灌溉水权的明晰界定，才能谈其转让。

有关水的法律、法规和行政条文中，以灌溉为用途的水的取得，一般没有要求用水者申请取水权。现实中，在水量相对丰富的地区，农户自由地依靠当地河流和地下水进行灌溉；水量较少的地区，一般依靠当地水利部门或集体所修的灌溉设施取水灌溉。前者灌溉用水的取得，基本依靠就近原则，水资源不稀缺，其配置结果和灌溉水权的界定没有多大联系；后者灌溉用水的取得，往往就形成此处讨论的灌溉水权，其水权的界定，影响着水资源配置的最终结果。可见，灌溉水权取得是依法占有，还是历史形成的事实占有，未有明确的制度基础。

如果灌溉水权要引入市场，进行转让，那么如何取得灌溉水权，应该有一个明确的制度基础。尤其是如果在不同行业间转让时，灌溉水权和其他用途水权应该在相同的平台上取得。

三、灌溉水权的转让

灌溉用水水权转让，是整个水权权利束的转让，还是其某项或某几项权利的转让，比如使用权、收益权？我国灌溉水权转让应该是除了所有权以外的其他项权利的转让。

我国从古至今，都比较重视水资源的分配，出现过“水册制”等用水制度。明清时期也有过灌溉水权转让的记录，在甘肃、内蒙等地区有过同灌溉用水相关的水权转让。总体来说，只是尝试，并未能推广和兴起。有学者指出，甘肃张掖某村的灌溉用水转让有其制度基础。与其周围其他村相比，当地有私下转让的历史案例，因此对村民来说，有这样的观念和习惯，为试点时期的灌溉用水转让奠定了一种非正式的制度基础。而内蒙的灌溉用水转让，是在农业和工业部门之间转让，电厂修节水灌溉设施，节约的水被电厂使用。从这一点来看，符合经济规律，资源总是从低附加值产业流向高附加值产业，这也正是资源配置效率的体现。但是，可利用的水资源是有限的，人口增加，必然产生粮食压力，农业就有可能扩大生产规模，那时的投入要素——水，从何而来？而且，灌溉用水和工业用水的取得不一样，所付出的成本也不一样。灌溉用水的取得相对来说，农户所付成本低一些，本来就存在利润空间，不是资源的有效配置。

（一）灌溉水权的主体

在我国，灌溉水权的主体，涉及三个层面：国家、相关水利部门、用户（农户、企业等）。现阶段，灌溉水权，一般是界定给农户，但是与水权权利配套的义务却由水利部门或者集体承担。这样的水权是不完整的，不完整的水权其所能支配的水资源质量就会受到影响。灌溉水权转让的最终目的，是实现水资源的有效配置和保护。若掌握权利的一方没有义务和责任保护资源，其权利的取得也未能反映资源的真实价值，那么，必然会加速资源的质量下降和枯竭。因此，水权转让的主体应该具有对等的权利和义务。若以农户为主体分配灌溉水权，必然有许许多多的主体，如果市场不健全，其转让过程中的谈判、合作和监督成本必然较高。成本偏高，以转让为途径的水权再分配的可行性就存在质疑。同时，水资源具有一定公共品性质，极有可能出现“公地悲剧”现象，水资源存在污染和枯竭的风险。若以水利部门为主体分配灌溉水权，但区别于以往的行政单位，其事务仅仅是管理所拥有的水资源的使用和保护。而农户即使取得灌溉水权，也是短期限的，可作为单纯的水资源使用者考虑。那么是否可以考虑，在农户层面形成的是水消费市场，类似于城镇用水的水消费市场，或者就是期限较短的一种有限制的水权市场？

（二）跨区域的灌溉水权

由于水的流动性，流域具有地理特征；但其使用和管理又具有行政特征，地理特征和行政特征往往是相互冲突的。可以考虑跨流域的高一级的部门对流域的水资源先做一个分配，在流域内的各行政区内下一级相关部门实现水资源的二次分配——转让。同时，可以让社会团体参加，比如环保组织之类的，为了达到节约用水的目的，它们也能购买水权，并储藏起来，减少流通中的水资源量，促使相关经济主体更有效地利用资源。

（三）灌溉水权的转让范围

如果灌溉水权的转让不加以约束，作为灌溉用途的水资源，极有可能从农业流向其他产业。水资源的总量是有限的，农业稳定生产、扩大规模就会受限。无农不稳，无工不富。水资源如果在农业的配置量大，并且闲置了，就大大减低了资源的使用效率。因此，为了实现资源的配置效率，灌溉用水可以在不同边际产值的产业中转让，但其前提是在同等条件下，灌溉用途的主体优先获得所转让的水权。

（四）灌溉水权转让的年限

灌溉水权所包含的年限长短，对水资源的利用和保护效率有根本的影响。我国水资源是全民所有或者集体所有，灌溉水权的主体，只有享有权利的年限较长，才无后顾之忧，才会想着优化配置水资源，而不是竭尽所能地在短期内利用水资源。

（五）灌溉水权转让的定价

水权的转让最好能反映水资源的机会成本，即是在转让年限内，所能带来的最大效益。但是灌溉用水比较特殊，如果灌溉用水真实地反映水资源的价值，必然加重农民负担，产生其他一系列社会、经济问题。但如果还是沿用现在低价的方式，必然不能有效配置和保护水资源。在水利部门层面灌溉水权转让价格应该真实地反映水资源的机会成本以及保护成本。而在农户层面，与其在要素投入时进行补贴，不如取消补贴，真实反映要素价值，让农户形成节水的意识，在农产品销售时进行补贴，这同时也能缓减水利部门的压力。在国家财政方面，只是同样的转移支付由初期变为末端。

（六）灌溉水权转让的交易成本

灌溉水权的转让涉及谈判成本、合作成本和监督成本。如果交易成本过高，那么通过转让实现水资源再配置的效率就会受到质疑。如何建立有规模的、运营良好的市场，是降低交易成本的前提。灌溉水权主体，比较明确地知道自己可以在哪里交易、与谁交易、如何交易，才能形成有效的水权转让市场。不然交易双方难以发现，或者难以交易，产生巨大的交易成本，灌溉水权的转让就难以实现。

四、灌溉水权实施的保障

制度的安排和实施，无论是正式的，还是非正式的，都影响着既有利益格局的划分。灌溉用水水权的界定和转让机制的建立，也是如此。无论是农户，还是水利部门，以及其他相关主体，在此过程中都会存在利益的得失。同时，制度的路径依赖，也会影响灌溉水权安排的实施。为了保证灌溉水权的实施，可以从制度保障和技术保障两方面入手。

（一）制度保障

灌溉水权的界定和转让要有制度基础，包括正式制度和非正式制度。正式制度指主体取得权利有制度可循，有制度可以保障，需要国家制定相应的法律、法规和行政条文，并在在国家引导下和权利主体自发下，形成一系列的市场交往规则。同时，灌溉水权界定和转让的执行过程有规范、科学的行政管理制度。非正式制度主要指习俗、习惯、行为规范等。资源的有效利用，最终依靠的是相关非正式制度的形成，比如人人都有节水意识，人人都有减少负外部性的意识，人人都不会搭便车。但在初期，只能通过一系列强制性的正式制度实现。

（二）技术保障

灌溉水权制度安排的有效实施离不开相关技术支持。水检测监测技术的发展，有利于对水量和水质的清楚认识，才能更准确地对水资源进行分配、转让。信息技术的发展，有助于灌溉用水的统计、合理分配，有助于灌溉水权交易双方搜寻相关信息。

参考文献：

[1] 周振民.农田灌溉用水权有偿转让机制与农民受益研究[J].灌溉排水学报，2007，（4）：11-15.

[2] 姜文来.我国农业用水权进展与展望[J].中国农业信息，2015，（1）：7-9.

[3] 钮清海.多些这样的“水权包产到户”[N].中国水利报，2014-07-10.

[责任编辑 刘娇娇]