京津冀生态治理路线及补偿机制

鲁晏辰

摘 要：针对京津冀生态问题的系统性、复杂性、协同性等特点，绘制京津冀生态治理路线图，以治理大气污染、节约水资源、推广清洁能源、构建生态防护林、打造低碳绿色工业园为主线，调整产业结构，发展绿色低碳经济。建立健全生态补偿机制治理环境问题，依据科斯定理明确生态资源产权，防止生态资源“公地悲剧”加剧，并依据贸易补偿原理，利用生态保护银等工具，提供解决生态保护与经济发展矛盾、提高当地保护生态环境积极性的新思路。

关键词：京津冀；治理路线；贸易补偿机制

中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）24-0051-02

改革开放以来，京津冀地区取得了飞速发展，形成了以北京为核心的新型首都经济圈，但随之而来的环境成本也是巨大的（周海静等，2015）。近年来，我国大力推进环境生态治理，在治理环境问题时，要意识到环境问题有自身的团体性、系统性、复杂性。大气、水污染具有较高的流动性、空间外延性，靠单一的政府难以解决跨区域污染问题。以“APEC蓝”为例，只有京津冀三地同时减少排放、保护环境时，才能有效地保证北京的蓝天白云。传统的“属地治理”模式已无法有效解决这些问题，为适应当今区域环境问题的新要求，中央政府必须从区域全局的角度出发，树立生态共同体意识，绘制京津冀生态治理路线图，健全生态补偿机制，才能有效治理地区环境问题。

一、京津冀生态治理路线图

2015年我国制定《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀协同发展已经提升到新的国家战略高度。改善经济结构、推进环境治理，进行生态文明建设为是京津冀协同发展的重点任务同时也为京津冀进一步协同发展奠定重要基础。重点从以下五个方面入手。

1.治理大气污染。推进京津冀清新空气行动，逐步消除重度雾霾天数，明显改善京津冀空气质量。首先加强对工业污染企业的治理。对钢铁、石化等行业清洁设施升级改造，严格按照有关排放标准控制挥发性有机物、有害颗粒的排放。削减煤炭使用总量，加强对机动车尾气进行监管，建立健全公交专线，加大轨道交通建设，大力倡导绿色出行、低碳出行，同时燃油品质也得到显著的提高，保证机动车尾气排放达到标准。控制扬尘污染，加强道路保洁扬尘污染防治的监督管理工作，对中心城区和重点区域的城市道路进行水洗机扫覆盖。严格把控秸秆焚烧，引进新的秸秆发电技术，变废为宝，减少有害气体的产生。

2.保障城市水安全，打造节水型城市。正确处理水与人的关系，建立节水型农业、节水型工业，采取经济、技术、行政措施，提高水资源利用效率。从以下三个角度着手：一是污水资源化。充分利用污水处理厂净化后的再生水，实现水的循环利用。二是海水深度利用。借鉴国外成功经验，引进先进海水处理技术，将处理后的海水水多级利用、合理排序代替淡水作为工业生产工艺冷却用水、市政用水、生活冲厕杂用水、工程建设用水和农业生产用水等。三是健全跨区域调水系统。加强南水北调、引滦入津、南水进京等工程的有效管理，同时建立用水应急系统，京津冀三地围绕着官厅、密云、潘家口、大黑汀等四大水库积极展开合作，统筹规划用水安全，保障城市用水。

3.构建生态保障体系。继续推进植树造林、退耕还林计划，在京津冀风沙源头处加大治理力度，完善三北防护林、沿海防护林等国家重点工程，建立国家储备林。因地制宜，科学选择树种，统筹规划，努力打造“两环三沿”生态走廊。合理布局生态林与经济林，推进经济发展绿色、低碳、可持续发展，并将生态建设作为地方政府政绩考核的主要指标。在中心城市郊区，新建绿色郊野公园，打造具有城市特色的绿色休闲新亮点。同时，推进重点海域的生态修复、涵养工作。

4.加强清洁能源保障。优化能源结构，构建环保、可持续的能源体系。加快天然气设施建设，增加外受电通道能力，主配网协调发展，增加外调电力接纳能力，满足新增电力需求。在新型能源方面，建立与京津冀地区相匹配的新型能源工业扶持政策体系，对新能源领域的核心技术、社会效益外溢技术加大扶持力度，推进实施一批首都能源重大科技研发工程项目，提高新能源自主创新水平。

5.促进循环低碳绿色发展。对现有高耗能、高排放工业园区进行结构性改造，引进一批绿色生态项目，示范引领工业园区转型发展。制定相关政策支持园区循环化改造，健全循环化改造的相关机制。大力推进低碳生产，鼓励低碳设计，积极开展低碳技术创新和应用，在生产环节，严格控制碳排放，在产品环节，推行低碳产品认证制度等多途径探索企业碳排放管理新模式。大力推广绿色产业，以生态经济为中心、推广生态农业、生态工业、生态服务业，严格把控项目审批；重点培育和发展以可再生资源、新能源汽车等为代表的新兴战略性产业；发展现代服务业，形成工业园区产业体系新格局。

二、健全污染防治补偿机制

京津冀生态补偿机制存在不足，生态资源使用者与生态资源输出者之间分配不公，严重扭曲了保护生态和利益分配的关系。为此，必须建立长期有效的生态补偿机制，调整各方面利益分配，提高生态保护积极性。建立生态补偿机制，主要涉及以下三方面问题：生态利益相关主体的确定，补偿强度的衡量和补偿路径的规划。利益主体：依据科斯定理，消除生态环境外部性。把生态环境视为生态环境资产，借鉴实物资产管理方法，将生态环境纳入资产管理体系。在明确了生态产权之后，确认利益相关主体，根据生态事件实际情况，受益者作为补偿方，损害者作为被补偿方。补偿强度：由于生态资源具有经济价值和生态服务价值，而生态服务价值往往是难以确认估算的，所以我们在确认补偿费用时，采用影子工程法，确认生态服务的经济价值。补偿路径：需要我们综合运用市场机制、经济手段、行政手段来规划生态补偿路径，做适度补偿、及时补偿、有效补偿。我们可以从以下几个角度进行考虑：

1.生态补偿税和生态补偿费。将征税对象确定为生态资源使用者，按照自然资源的使用体量或环境资源的破坏程度确定征收生态补偿税金额。而对于某些公共生态产品、公共生态服务的项目，有时以征税方式并不合适，这时政府应该采用便利、灵活的收费方式，作为调节经济活动的必要补充（朱厚玉，2013）。借鉴外国经验，建立生态补偿税和生态补偿费制度，可以有效地改善生态资源的“公地悲剧”，加强生态资源的保护和管理。

2.中央财政转移支付制度。用法律形式对区域间生态转移支付事宜做出明确的相关规定，从而使转移支付具有规范性和权威性。转移支付重点指向生态环境担当型地区，这些地区往往具有生态资源丰富，经济发展落后等特点，通过规范财政转移支付制度，能够平衡各地区财政能力，为生态环境担当型地区提供资金以用于生态恢复。

3.建立生态保护银行。所谓生态保护银行，以促进生物和生态事业发展为目的而经营信贷业务的银行，是把筹集的资金投入到其他领域使之增值，然后再投入到生态建设领域作为保障（赵云峰，2012）。通过建立生态保护银行，使金融资本和环境保护能够有机结合并且合理运营。其主要职责是为国家和地方大型生态保护项目提供政策性贷款和贴息业务。政府作为担保方，将生态环境保护项目在资本市场上市融资，为生态环境保护产业提供所需的资金支持，同时为深化我国金融体制改革探索新的思路。在建立生态保护银行时，要在遵循“赤道原则”基础上，借鉴德国等发达国家生态银行经验，大力发展生态保护银行。

4.“造血”补偿替代“输血”补偿。政府主导，鼓励采用贸易补偿模式，在生态资源利用区，由生态资源服务使用者提供资金和技术给当地生态资源提供者，资源提供者有了资金和技术可以调整当地产业结构，打造高附加值生态经济，提高当地居然收入。同时，资源提供者因为收入增加，得到了保护环境的正向激励，或更积极主动地参与到保护环境的过程中。生产出来的高质量生态资源又提供给生态资源服务使用者，在满足生态资源需求的同时，保护了环境，拓宽经济发展空间，增加就业，在提高当地人民保护生态积极性的同时促进当地经济发展，从而形成造血机能（高文军，2015）。

三、结论

生态问题，关乎大计。由于环境污染的外延性、整体性，治理环境必须从全局的角度出发，采用区域协同治理的办法，中央政府牵头、当地政府配合、各地方部门落实，构建治理路线图，建立健全补偿机制，形成区域环境治理体系。京津冀地区是生态和经济共同体。因此，在环境治理和经济发展上，要着眼于区域大局，统筹规划、合理布局，坚持优势互补、互利共赢为原则，以尊重区域生态为基础，以生态资源最优来确定区域发展格局，促进京津冀地区经济和生态协调发展、协同发展（许文建，2014）。

参考文献：

[1] 周海静，丁宁.我国政治民主化的突破口：行政体制改革[J].湖北经济学院学报：人文社会科学版，2015，（11）：5-18.

[2] 朱厚玉.我国环境税费的经济影响及改革研究[D].青岛：青岛大学，2013.

[3] 赵云峰，侯铁珊，徐大伟.生态补偿银行制度的分析：美国的经验及其对我国的启示[J].生态经济，2012，（6）：34-41.

[4] 高文军，石晓帅.政府主导型“造血式”流域生态补偿模式研究[J].未来与发展，2015，（8）：15-17.

[5] 许文建.关于“京津冀协同发展”重大国家战略的若干理论思考——京津冀协同发展上升为重大国家战略的解读[J].中共石家庄市委党校学报，2014，（4）：14-19.

[责任编辑 陈丹丹]