终身教育公共服务体系设计研究

朱燕菲　周蔚

【摘 要】终身教育公共服务体系是依托信息技术、多元主体参与、利用各类资源、保证公共服务供给的教育系统。基于实践经验，文章提出了终身教育公共服务体系的建设目标、功能定位、运行模式和初步设计。江苏终身教育公共服务体系以提供个性化服务为建设目标、以立足服务民众学习需求为功能定位、以多元化主体共同参与、共建共享为运行模式，初步设想应囊括多元化的学习资源系统、完善化的组织管理系统、开放式的学习场地系统、合理化的成果认证系统和信息化的学习网络系统。

【关键词】终身教育公共服务体系；终身教育体系；公共服务体系；江苏实践

【中图分类号】G72 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2018）07-0019-06

【作者简介】朱燕菲（1989—），女，合肥人，南京大学博士研究生在读，江苏开放大学讲师，研究方向为成人教育、高等教育；周蔚（1961—），女，江苏无锡人，硕士，研究员，研究方向为远程教育、高等教育。 一、江苏对终身教育公共服务体系的认识定位 要想明晰终身教育公共服务体系的概念，不可避免地要厘清公共服務体系和终身教育体系这两大概念。

公共服务体系概念于2006年10月在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提及，强调“基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高”。[1]2012年，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（国发〔2012〕29号）“明确了公共服务体系的基本建设指导思想、基本要求和主要目标”，强调把公共服务制度作为公共产品，着力保障基本需求，增强服务供给能力，明确了以人为本，保障基本。2013年，《江苏省“十二五”基本公共服务体系规划》（苏政办发〔2013〕152号）中指出公共服务体系是以政府为主导、以保障民生基本需求的公共服务的一系列制度安排。[2]由此可见，公共服务体系是从政府管理的角度出发，不断完善服务内容、服务形式、服务机制、服务保障等的制度安排。核心要义在于实现社会的公平正义，在资源配置方面逐步做到高处向低处、强处向弱处均衡，最终实现社会的良性均衡发展。

关于终身教育体系的界定，2011年，《关于加快完善终身教育体系的实施意见》（苏政发〔2011〕130号）明确指出，“加快完善终身教育体系是保障和改善民生，推进和谐社会建设，创造更加美好幸福生活的重要保证”，“各类教育协调发展，教育资源均衡配置，布局结构科学合理，普通教育与职业教育互通，学校教育与家庭教育、社会教育衔接，形成开放灵活、选择多样的人才培养和终身学习立交桥。”[3]由此看出，江苏对终身教育体系的推进采用的是广义界定，是整合社会各种教育资源、联结社会各种类型教育活动且对人的一生的成长和发展给予教育支持的全新体系。[4]这一描述体现了终身教育体系既囊括了各级各类教育结构体系，又涵盖了教育管理、体制机制、公平质量、科研经费、能力水平等服务体系。

终身教育公共服务体系与公共服务体系、终身教育体系的界定密切相关。第一，公共服务体系、终身教育体系、终身教育公共服务体系都将公平正义摆在了十分重要的位置。放眼江苏，虽然我省教育事业的总体发展名列前茅，但依然存在苏南苏北发展不均衡，教育资源高度汇聚在若干地区，实现教育公平是刻不容缓亟需解决的重要难题。公共服务体系构建的核心要义就是合理配置社会资源从而实现社会公平正义。省政府在《关于加快完善终身教育体系的实施意见》（苏政发〔2011〕130号）中明确指出终身教育体系最终要使“教育质量整体提升，教育公平有效维护”。[5]同样，江苏省政府在十二次党代会上对终身教育公共服务体系的内涵进行了扩充，增添了教育公平的内容，提出终身教育公共服务体系是均等的体系，是更加注重公平和效益的教育服务体系。第二，终身教育公共服务体系是公共服务体系的重要组成部分。公共服务体系的概念范畴较为广泛，涉及基本民生需求的教育教学、就业促进、社会保障、医疗卫生、人口与家庭、住房、文化体育、交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务。由此可见，终身教育公共服务体系是公共服务体系的重要组织部分，是政府、社会团体及私人机构为民众全方位提供终身学习的服务体系。第三，终身教育体系和终身教育公共服务体系的侧重点不同。终身教育体系强调不同教育形式的衔接，囊括了学前教育（家庭教育、幼儿园教育）、学校教育（初等、中等职业）和高等（职业）的义务教育及学历教育、继续教育（成人扫盲教育）、成人学历教育、成人职业培训、社区教育等主要的教育形式。终身教育公共服务体系强调为不同终身教育形式提供公共服务，保证公共服务资源或产品的供给。

目前，终身教育公共服务体系在学界尚未产生明确的界定，笔者依据上述对公共服务体系、终身教育体系等概念的理解与辨析，认为终身教育公共服务体系是依托信息技术、多元主体参与、利用各类教育资源、保证公共服务供给的系统。

建设终身教育公共服务体系是教育改革与创新的重要举措，是民生幸福和保障的重要任务，所以制度规范和指导保障必不可少。教育部、省政府已出台了指导意见、制定了多项政策来推动江苏终身教育公共服务体系的构建。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中指出要“大力发展现代远程教育，建设以卫星、电视和互联网等为载体的公共服务平台，推进终身教育公共服务体系建设”。[6]2012年，教育部在《教育信息化十年发展规划（2011—2020年）》（教技〔2012〕5号）中提出“加快信息化终身教育公共服务体系建设”的要求，“根据现代远程教育发展和学习型社会建设的需要，探索开放大学信息化支撑平台建设模式，建立遍及城乡的一站式、多功能开放学习中心，促进终身学习公共服务体系建设”。[7]2015年，江苏省在《关于加快发展继续教育推进学习型江苏建设的意见》（苏教社教〔2015〕3号）中强调“江苏学习在线”和“江苏终身教育公共服务平台”网站建设，搭建省、市、县（市、区）数字化学习平台，形成覆盖城乡、深入社区的数字化学习网络。[8]

二、江苏对终身教育公共服务体系的理念设想 1建设目标：依托信息技术为学习者提供个性化的终身学习服务

终身教育公共服务体系的供给者（一般为政府、社会团体或私人机构）可为每一个学习者建立一本终身使用的“学习护照”，学习者凭此护照参与正式和非正式学习活动，“学习护照”能实时反映学习活动状况并实现学分的认证、积累和转换。同时，会为学习者提供多样化的学习资源，通过电脑、手持移动设备等终端接入终身学习系统。学习者可以依据学习需求查阅、选择适合的学习资源，并参与到正式或非正式的学习当中，学习中心后台根据学习者浏览记录自动按需推送课程、资源及社区活动。第三方组织或机构不仅为学习者认证学分、学历及资格，而且可以认证不以获得学分、学历、资格证书为目标的面向生活、工作的非正规学习成果。

2功能定位：立足本省服务各类民众的终身学习需求

江苏虽以教育强省著称，但在发展过程中出现了南北终身教育资源分布不均等问题，具体体现在南部高度集中、教育投入多、配套设施完善、普及程度高，北部如徐州、淮安、宿迁等城市教育资源缺乏，流于形式及口号，弱势群体教育不受重视。要想实现终身教育公共服务体系的目标精神，实现教育的公平正义，必须将体系构建定位于为各类民众及组织提供学习服务，满足各级民众及组织的学习需求。所以我们的终身教育公共服务体系要以适应和满足江苏各类民众的一生学习为导向，做到四个“面向”：面向基础教育，为各中小学提供所需教育资源和信息化支持服务以及在线答疑辅导服务；面向高等教育及继续教育，为开放大学及网络学院提供各类教育项目运营及在线教育支撑服务；面向职业教育，为党政机关、企事业单位及社会人员提供适应知识完善、技能更新所需的非学历教育、职业资格证书及终身教育服务；面向社区教育，为社区教育系统提供全民教育资源开发和在线平台支持服务。[9]

3运行模式：多元化主体共同参与、共建共享

终身教育公共服务体系不是空中楼阁，也不是非盈利性体系，必然要依靠熟悉终身教育公共服务体系的人去运作、操作和维护。这些人员从何处产生，在哪里服务，薪酬待遇如何，这是国内外在终身教育公共服务体系的构建当中都绕不开的问题，人、才、物缺一不可，实践经验告诉我们江苏在构建中要避免单一主体政府的运营模式。其一，政府主体无法支撑起公共服务体系所有的人、财、物，必须依靠其他主体的助力；其二，政府主体运营是一种自上而下的推进模式，更多民众会将之看做是政府行为或“政绩”，一定程度上削减学习者自觉、主体、参与学习的意识；其三，单一的政府驱动是从省到市、由市到区（县）的行政操作手段，时效性较低，人员和经费浪费较多。例如，美国的终身教育公共服务体系就是市场运作机制和美国政府政策支持的双重作用。市场是资金的主要供给者，由各大财团组成；政府对资金的使用具有约束规则，但出于对终身教育的支持，在资金的使用上政府更多采取的是鼓励政策。[10]我们应将更多的主体纳入到终身教育公共服务体系当中，实现政府主导、学校支持、企业及社会共同参与的模式。政府应成立专门的资金委员会，对推广终身教育的高校或企事业单位进行资金及政策上的扶持。另外，终身教育的推行可先从经济发达、教育密集的地方着手，再逐步拓展推广、先进带后进，共同发展。同时要注意引入最新的终身教育理念，政府搭台，高校、企業专家讲学，组织相关单位的人员学习交流，借外力进行推动。

三、江苏终身教育公共服务体系构建的经验借鉴 将视野投向国内，我们发现广州已经初步构建出“四维互动”的数字化终身学习公共服务体系。“四维”分别是政府、广播电视大学、广州远程教育中心和学习服务中心（见图1）。政府职能部门作为公共服务体系建设和管理的主导行政力量，负责统筹、协调与监督，出台有关配套政策，投入必要的资金，支持平台的建设和应用。同时作为购买服务方，促进教育项目的开展。广州电视大学作为牵头单位和实施主体，承担终身学习平台、资源的建设统筹和组织管理，依托现有的教学和管理队伍，负责平台硬件环境建设、学习平台规划设计、教学资源开发、教育项目整合、国有资产管理与维护等。广州远程教育中心作为专营机构，按照市场机制运作，承担终身学习平台推广工作，负责网络运营环境建设，为网络教育项目提供运营管理和远程教学在线支持服务，拓展网络教育项目业务。学习中心作为终身学习公共服务的终端，承担教育项目在当地的招生、宣传推广和教学支持服务，不断完善数字化学习环境建设，为学习者提供从咨询到考试的一站式学习支持服务。[11]

我们再将眼光投向国外，借鉴美国的终身教育公共服务体系模型。美国的教育体制非常注重多样化和实践化，它的公共服务体系的运作是需要“五者”支持，分别是资金供给者、调整者、竞争者、中介者和需要者（见图2）。资金供给者为公共服务体系提供财力支持，通常由各大财团组成，州政府会对资金的使用指定规则加以约束；调整者是资金供给者与各大学习机构在市场环境下运作时产生的第三者，主要负责教育质量监管和保障学习者的个性化学习需求；竞争者在美国市场运作中起到重要的协调作用，包括正规教育机构和其他各类教育机构；中介者主要有宣传媒体、学习顾问机构、出版社及考试机构组成，它们需要在教育机构获取资金后，将学习信息快速、准确地提供给消费者；需要者就是我们的学习者，学习者与资金供给者、调整者、竞争者、中介者是双向互动的，学习者由于学历、性别、学校、职业、收入等个人情况的差异会对学习内容、形式提出不同的要求，资金供给者、调整者、竞争者、中介者要想在市场环境下运作必须及时调整从而满足学习者的需求。[12]

借鉴国内外宝贵经验，江苏终身教育公共服务体系应是多主体、多功能、多场所、多资源，并且注重以人为本。

多主体。广州的终身教育公共服务体系覆盖了政府和学校两大主体；美国的终身教育公共服务体系系统讨论了资金供给者、调整者、竞争者、中介者、需要者，“五者”分别由政府、学校、企业、民间团体等主体承担。由此江苏应努力构建政府主导、学校支持、企业及社会共同参与的终身教育公共服务体系。

多功能。广州政府、广播电视大学、远程教育中心、学习服务中心和美国的资金供给者、调整者、竞争者、中介者、需要者在学习者的终身学习过程中分别扮演不同的角色，具备不同的功能。江苏终身教育公共服务体系应涉及终身学习的各个方面，不仅可以协助政府和教育主管部门整合各方培训资源，开展培训机构登记备案、培训认证、服务监管等工作，而且可以面向培训机构开展产品宣传、需求推送等服务，为学习者提供终身学习资源库和个人终身学习账户，从而满足学习者个性化、多样化的学习需求。[13]

多场所。我省终身教育公共服务系统的最终目的是使学习者随时随地开展个性化的学习，因此学习场所必须是丰富多彩的。无论从线上还是线下我们都需要为学习者提供“场地”。针对线上，我们要开拓新一代互联网技术、具有区域特色、功能强大的学习型城市服务终端门户网站、学习贴吧、微博微信公众号、手机APP客户端。针对线下，公共服务体系应扎根于各种类型活动场所，比如市、区两级公共图书馆、社区图书馆、文化馆、综合档案馆、博物馆、电影院等，这些场所应免费开放，使每一位学习者都尽可能地扩宽自己的学习空间。

多资源。江苏终身教育公共服务体系是针对终身教育的时间（学前、学校、成人、老年）和空间（学校教育、企业教育、社区教育和家庭教育等）两个维度设计了不同的课程，保证在每一个人需要的时刻以最好的方式提供知识和技能。学习资源要来自于多个学习场地，有各级各类学校（中小学、普通高等学校、职业院校）、社区（社区大学、社区学院、社区教育中心、居民学校和社区培训学校）、企业、家庭等。

以人为本。终身教育公共服务体系不仅要注重物质需求，而且要提倡精神需求。在美国公共服务体系中，资金供给者、调整者、竞争者、中介者、需要者会根据学习者学历、性别、学校、职业、收入等个人情况的差异来整合教育资源提供学习机会。江苏的终身教育公共服务体系应充分考虑学习者的需求，为大中小学生、企业职工、机关干部、离退休人员、农村居民、务工人员、下岗职工和其他从业人员等开设个性化的课程。

四、江苏终身教育公共服务体系的初步设想 基于对国内外终身教育公共服务体系成功经验的分析，终身教育公共服务体系是一项十分庞大的系统工程，应面向整个社会区域、面向所有社会公众，必须借助多元化主体的合力，实现资源的整合和贯通，满足学习者及学习组织的个性化需求，真正实现教育的公平公正。根据多主体、多功能、多场所、多资源和以人为本理念，为满足学习者的政策、资源、场地、成果认证、移动学习需求，江苏终身教育公共服务体系应囊括学习资源系统、组织管理系统、学习场地系统、成果认证系统和学习网络系统，倡导多种实施主体（政府、学校、社区、企业、家庭、社会机构等）在线上线下为学习者实现资源共享共建、随时随地按需学习。

1构建多元化的学习资源系统

为满足学习者多样化的资源需求，应充分发挥各级各类教育机构开展终身教育的作用，促进终身教育学习资源的多元化发展。在不同的教育形式下，学习资源应是相互融通，而不是孤立和封闭的。其一，学习资源注重生活化。要促使学习者学习持久化，学习内容必须深入浅出、通俗易懂。因此，学习资源可囊括兴趣培养、文化素养、现代生活、休闲娱乐、职业技能等各个方面。例如，社区教育之所以能够扎根在民众的日常生活中，追本溯源是将碎片化的一般原理、经验总结汇聚成教学内容，形成生成性课程。其二，终身教育公共服务应注重学习个体的差异性。我们的教育场所应该对所在辐射区域中的所有个体开放，应坚持为不同文化背景、教育层次、年齡阶层的个体安排不同类型的学习资源。结合我省实际，要面向企业职工、失业人员广泛开展以职业技能、再就业培训等为主要资源的从业人员教育；要面向农民广泛开展以农业实用技术培训、农民创业培训、农村妇女网上行等为主要资源的现代农民教育；要面向进城务工人员广泛开展以法律法规、市民守则、社会保障等为主要资源的新市民教育；要面向老年人群广泛开展以生活休闲、保健养生等为主要资源的老年教育；要面向青少年广泛开展以传统文化、科学技术、思想品德等为主要资源的青少年校外教育；要面向残障人士广泛开展以法律援助、技术技能、康复医疗等为主要资源的弱势群体教育。[14]

2构建完善的组织管理系统

《纲要》中第二十四条明确指出：“政府成立终身教育促进委员会，加强统筹协调、政策制定和宏观管理。制定终身教育促进条例，形成政府主导、社会各界广泛参与的机制。”为满足学习者的政策需求，江苏应坚持发挥政府的导向作用，贯彻“两手”抓，一方面构建专门负责终身教育公共服务事务的行政机构，另一方面大力完善终身教育的法律法规。

江苏省终身教育的专门机构应是政策设计者与领导者，负责制定终身教育发展规划及实施方案，负责组建省、市、区、县、村各级终身教育机构，从组织形式上形成五级终身教育组织框架。五级终身教育公共服务的组织框架应实现制定政策、整合资源、建立机制、落实经费、成果认证等功能。

制定终身教育法令是政府发挥其导向功能的必行之举。目前福建、河北、上海、太原、宁波等省市已经颁布了《终身教育促进条例》，政府需尽快制定颁布符合省情市情促进终身教育的地方性法规，如《终身教育促进条例》及相关规章，明确政府、企事业单位、社会团体及个人的权利、义务和责任，把推进终身教育公共服务体系和学习型社会建设纳入法制化轨道。

3构建开放式的学习场地系统

为满足学习者的场地需求、保障其随地开展个性化学习，江苏需构建多样化、开放式、分布广的学习场地，主要从以下两个方面入手：第一，应继续推进社区教育的五级网络，逐步形成广覆盖的市民教育场所。本省社区五级网络基本形成，自上而下分别是社区大学、社区学院、社区教育中心、居民学校和社区培训机构，并且各级社区教育机构的功能定位、设置办法、运行机制和队伍建设规定明确。社区场所应该充分利用起来，用于开展多层次、多内容、多形式的职业技能和社会文化生活教育，为学龄前儿童、流动人口、残疾人员、就业困难人员、下岗职工提供学习和交流的载体。第二，全面开放公共文化设施，为时时可学、处处能学的终身教育公共服务奠定坚实的场地基础。江苏省各城市、乡村的公共图书馆、文化馆、档案馆、博物馆、美术馆、电影院应逐步免费向市民开放，扩展各类科技和文化设施的学习服务功能，并在此开展常规性和群众性的终身学习活动。例如，江苏已推进的终身学习月、终身学习周、市民大讲堂、读书报告会、艺术鉴赏课堂等。

4构建合理化的成果认证系统

学习成果的认证是终身教育公共服务的重要环节。为满足学习者学习成果的认证需求，学分银行举措势在必行。江苏走在前沿出台了《江苏省终身教育学分银行管理办法（试行）》、《江苏省终身教育学分银行实施细则（试行）》、《江苏省终身教育学分银行管理委员会工作流程》等学分认证的办法与流程，明确规定了学习成果认证的范围，已实现资格证书与课程学分互认。但在认证操作过程中存在程序繁、周期长、空白多等问题，需进一步构建合理化的成果认证系统。要想构建合理化的成果认证系统，我们可从以下两个方面努力：一是学分银行建设中突出学习成果的认定、积累和转换工作。需逐步建立科学、规范、可转换的继续教育学分制度。明确规定授予学分的学时和质量要求，构建以学分认证、积累、转换为基础的学习管理制度。为了做好这项工作，建议结合实际、先易后难，从有条件或基础好的学习平台开始进行试点。二是建立不同类型平台学习成果的认证、评估与转换制度。建立不同类型学习成果的认证、评估与转换制度重要任务之一是充分调动学习者终身学习的积极性。部分学习者的学习成果需要经过科学的认证和转换，以利于满足学习者到更高一级或其他专业领域的机构学习或就业，另一部分以丰富精神生活和提高生活质量为主要内容的学习成果则不需要经过转换。

5构建信息化的学习网络系统

移动学习是当下学习者重要的学习状态与需求。信息化的学习网络系统的功能是为其他四大系统提供信息化的技术支持并切实满足学习者随时随地学习的需求。信息化的学习网络系统需利用现代信息技术，整合各类教育资源，构建市民自主学习和交互学习的网络系统，公开政策、提供信息、促进交流，在富民、惠民、安民、便民、乐民等方面切实发挥促进作用。例如，江苏省教育厅已着力打造了覆盖全省、服务各类学习主体的网络学习资源网站—“江苏学习在线”网站，该网站的总访问量已达680万人次，总学分达300多万学分，拥有各类课程资源17 096门，注册学员19万人，累计完成课程学习590万门、8 861万分钟，被教育部命名为“全国终身学习公共服务平台建设示范基地”。

五大子系统共同构成了江苏终身教育公共服务体系，它们之间既相对独立又紧密衔接。独立体现在五个子系统的定位、性质、作用、特点各有不同，在为学习者服务过程中需各司其职；同时它们之间又相互影响、相互助力，协同发展。相信唯有五个子系统切实发挥作用，江苏终身教育公共服务体系才能为学习者的学习提供全方位的服务。

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[14]沈健同志在江苏省社区教育工作推进会议上的讲话[EB/OL].[2017-3-14].http：//www.apclc.com/viewzyzx.asp？unid=2664.

【Abstract】Lifelong education Public service system is a kind of education system relying on information technology， multi-subject participation and the use of various resources to ensure the supply of public services. Based on practical experience， this paper puts forward the construction goal， function orientation， operation mode and preliminary design of lifelong education public service system. Jiangsu lifelong education public service system is to provide personalized service for the construction goals based on the service needs of the public to function for the positioning of diversified subjects to participate in the co-built for the operation mode. The initial design should include a wide range of learning resources system， a sound organization and management system， an open learning site system， a rationalized results certification system and information learning network system.

【Key words】lifelong education public service system； lifelong education system； public service system； practice in Jiangsu

（編辑/赵晓东）