精益城市建设技术路线图

刘娜

摘 要：21世纪以来，我国城市建设成就巨大。但是，伴随着城市化速度的飙升，城市建设也确实存在着不容忽视的问题。因此，在未来很长一段时间内，我国城市建设要摆脱过去粗放的发展模式，把质量放在首位，使其走向健康发展的轨道，并实现精益——逐步消除浪费，追求尽善尽美。精益城市建设是一个复杂的系统工程，其技术路线图建立了基础信息、建设活动以及愿景之间的有机联系，期望形成一个可操作、可监控、可检验的可视化工具。

关键词：精益；城市建设；技术路线图

中图分类号：F407.9；TU856 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）20-0095-03

引言

自改革开放以来，中国城市化快速推进，城市化率由1978年的17.92%增加到2014年的54.77%，生活在城市的人口由1.7亿增至7.5亿。根据世界城市化发展普遍规律，城市化率快速发展区间为30%—70%，我国仍处于这个区间，城市化发展仍有很大潜力。但过去粗放的城市化发展模式使得我国城市化进程走了不少弯路，出现了一些亟须解决的问题，因此，如今的城市化必须向以提升质量为主转型发展，再也不能简单追求城市化速度。

我国城市化已进入高速发展阶段，城市化进程要科学、有序、健康、合理。城市化进程是一个复杂的系统工程，涉及到人文、经济、生态环境等等。而城市化本身的各种构成要素之间相互作用、有机联系，构成一个系统，而且还受到外部环境甚至国家系统的深刻影响。因此，人们必须要以系统的视角和方法，才能正确认识和全面把握城市化过程，使得城市化能服务于社会经济的发展，能保证资源和生态环境的可持续发展，还能处理好城市建设与经济发展、社会进步、生态平衡的协调关系。城市化作为一个复杂的大系统，其中包含了许许多多子系统，精益城市建设的技术路线图就是在研究各子系统的状态和潜力的基础上进行宏观调控，从而激发各个子系统的活力，使整个系统达到动态平衡，形成一个有效的可操作、可监控、可检验，能够达到预期目标的路线图，以实现城市的可持续发展。

一、21世纪以来我国城市建设现状分析

21世纪以来，我国城市化进入了快速发展阶段，城镇化率从2001年的37.66%提高到2014年的54.77%，以年均增长1.33个百分点的速度稳步提升。2011年城镇化水平为51.27%，开始超过50%；2012年城镇化率达到52.57%，略超过世界总体水平，并以高于世界平均水平的速度快速推进。

从国际经验来看，第三产业（服务业）的比重和就业比重是城市生活水平和城市发展质量的重要指标。近些年来，我国国内生产总值一直呈现明显的持续上升趋势，伴随着这一趋势，我国产业结构不断优化，第一、二产业比重继续下滑，第三产业比重相应提高。2013年，我国第三产业比重达到46.1%，首次超过了第二产业所占的比重，高出2.2个百分点。2014年，第一产业比重下降到9.2%，第二产业比重为42.6%，而第三产业比重继续上升，达到48.2%，高出第二产业5.6个百分点。与此同时，我国就业形势保持稳定，城市就业人口稳步提升，城镇就业率持续稳定上升，2014年该比重达到50.88%，首次超过50%。

此外，我国在城市供水、城市集中供热、城市建设、城市绿地和园林、城市设施水平、城市市容环境卫生、城市市政设施及城市交通等方面也取得了长足的进展。

目前我国城市建设虽然取得了较大的成就，但是其中也面临着诸多问题，如市民化进程滞后，常住人口城市化率与户籍人口城市化率存在一定差距，大量农业转移人口难以真正融入城市生活，享受不到与城市居民在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等基本公共服务的同等待遇，给城市社会动荡埋下了隐患；城市化质量较差，“城市病”问题日益突出，交通拥堵、环境污染、住房紧张等等严重困扰着居民的工作与生活……

虽然我国城市建设过程中出现的问题不少，但这本就是不断摸索不断向上提升的过程，当务之急便是正视已经存在的问题并思考如何解决，从而推动城市建设走向健康发展的轨道。

二、精益城市建设的内涵

目前，我国城市发展正处于中期发展加速时期，在未来很长一段时间里，我国的城市化进程依然会保持很高的增长速度及增长水平，从城市化质量上看，其发展质量也会从数量和规模的扩张向内涵及功能的提升上转变。精益城市建设就是减少城市建设成本，降低城市建设代价，最终使得我国走向诸如美国、日本、德国等国那样的高质量城市建设之路。所谓高质量，是指在城市建设进程中城市化率和城市的各个要素协调发展，高质量强调协调性[1]，即人文关怀、经济发展、基础设施完善、社会和谐以及生态环境等的协调发展。此外，城市建设质量的考量不仅仅局限在单个城市，而应该从更广阔的视角来考量一个区域甚至是一个国家是否实现了全方位系统性均衡。当然，笔者只从单个城市的角度思量精益城市建设。

精益城市建设首先必须以人为本，其次要高效、绿色低碳、可持续、包容，这也是精益城市建设的愿景。简单来说，高效是指城市建设要逐步消除浪费，以越来越少的资源投入创造越来越多的产出，实现集约增长；绿色低碳指城市建设要尽可能节能减排，保护好人类赖以生存的生态环境；可持续指城市建设在资源和环境承载力范围内，能满足后续城市建设；包容指城市建设的成果在居民间平等的分配和享受。

三、精益城市建设的建设活动

精益城市建设主要包括5个层面，即人文层面、经济层面、生态环境层面、基础设施建设层面以及社会事业层面，本文主要从这5个层面来进行考虑。

（一）人文层面

精益城市建设中人文层面的核心思想是以人为本，城市建设作为最大的民生工程，要使居民成为城市的建设者并参与到城市建设的改进中，根本目标是促进人的全面发展[2]。这里的“人”包括政府、企业和居民，城市建设是一个全员参与的过程，在这过程中人人都应共享利益并共担风险。

首先，政府必须有序地引导城市建设，科学进行城市规划，切不可拍脑袋决策。政府应清醒地认识到市场已转变成城市建设的主导，应顺应市场规律，让市场充分发挥配置资源的基础性作用，培育出更多的市场主体参与到精益城市建设中来。并充分调动社会各方面的力量，来保证城市建设走向健康发展。政府还要负责制定相关法规，保证城市建设按规划进行。

其次，企业作为市场的主力军，城市建设需要其整合资金、人才和技术等各种基础信息，打造出极具市场竞争力的产业链，为城市建设提供产业支撑并吸纳就业人员。城市应该凭借其独特的竞争优势吸引农村人口向城市转移，而不仅仅是因为农村存在大量剩余劳动力，无奈之下才向非农产业转移，或者是单纯依靠政府推动，城市建设应该主要凭借城市的“拉力”作用而不单单是农村的“推力”作用。

最后，居民作为城市建设的主体，城市建设活动必须征求民意，充分调动居民的积极性。另外，城市建设的推进要充分尊重农业转移劳动力的意愿，通过他们自愿、自主、有序“进城”，保证“进城”后的农民可转变为城市居民，享受到均等的公共服务。因此，精益城市建设要实现居民对美好生活的期望，提升居民的幸福感。

（二）经济层面

精益城市建设中经济层面的核心思想是高效，即集约利用资源以便产生更高的生产与流通效率[3]。城市建设使城市获得的聚集效应、规模效应、资源优化配置的优势将有力推动经济增长。城市的聚集效应和规模效应极大地提高了经济效率，城市应该积极发挥聚集效应，坚持走集约式城市建设之路，企业也将从规模效应中受益，从而促进产业升级和技术融合。在大城市中，市场机制会对生产要素产生更高回报，吸引产业和人口向大城市集中，是城市发展的一大“拉力”，进而导致市场规模扩大、运输成本节约，土地的更有效利用、产业配套能力的增强、基础设施成本更低廉、生产生活服务设施更完善，以及技术、知识、信息传递、人力资本的溢出效应，从而产生更高的生产率，实现资源的优化配置。

城市要有综合的产业结构，根据城市资源环境承载能力、要素禀赋和比较优势，培育发展各具特色的城市产业体系[4]。对传统产业进行改造提升，特别要大力促进制造业转型升级，控制高耗能产业，淘汰落后产能，壮大先进制造业和节能环保、生物、新能源、新材料等战略性新兴产业。根据市场需求，推动服务业转型发展，扩大服务供给，提高服务质量，先进服务业在推动经济发展和促进就业方面还有很大潜力，需要快速发展服务业。推动城市发展绿色低碳化，特别是特大城市和大城市，形成以服务业为主，且产业的丰富度比较厚、产业链条比较长、增长潜力比较大、就业的承载能力比较高的产业发展格局。增强城市的创新能力，顺应科技进步和产业变革新趋势，以城市为创新载体，依托科技、教育、人才、信息等资源优势，推动城市走创新驱动发展道路；营造良好的就业创业环境，吸引以高校毕业生为重点的人员就业创业。

（三）生态环境层面

精益城市建设中生态环境层面的核心思想是可持续。城市建设要在生态系统承载力范围内最大限度赢得经济效益、社会效益以及生态效益，首先要认识到，虽然生态系统处于动平衡状态，但若对其强加破坏，扰乱了其基本规律，导致的变化是不可逆转的，因此要对生态环境进行保护和修复，建设生态屏障，维护生态平衡。精益城市建设生态环境层面的目标是使得居民自由呼吸清新的空气、放心饮用安全健康的水，愉悦地生活在优美的环境中。

为此，在大气方面，要制定并严格落实全国清洁空气行动计划。首先要从源头上开展大气污染减排工作，清退大气污染物排放超标的企业，减少直至杜绝对大气造成污染的企业量。大气污染物的排出必须达标控量，企业需积极进行清洁能源改造。严格控制城市机动车总量，并逐步淘汰老旧“吞云吐雾”机动车，全面推广新型能源车。构建城市绿色能源体系，因地制宜开发本市的电力、天然气、太阳能等清洁能源。

水文主要涉及四件大事：防洪、水资源供需平衡、节水、水生态的保护与修复。其中，防洪要根据所在河流或者地区的地理形式等自然条件因地制宜，以疏为主，以堵为辅，以此构建城市防洪系统。城市防洪还可与城市供排水、发电、灌溉等相结合，为城市建设谋取更大的经济效益和生态效益；大力发展水资源的开发技术，提高水资源的可供给量，使其能满足日益增长的生产和生活需要，实现水资源的供需平衡。节水方面，大力开发节水新技术，探索节水高科技，根据各行业、生活以及生态特征，分别确定用水标准，使之逐步与世界最优标准持平；扩大水资源覆盖面积，加大水资源综合治理，改善水生态环境。水资源污染严重的问题也应引起人们的警觉，根据城市污染状况合理布局建立污水处理厂，大力开发生物治理等治污技术，提高污水处理能力及其再生水生产能力。

统筹安排城市绿化建设活动，提高城市绿化覆盖率，提升城市绿地功能。加强城市绿化美化建设，增加城市森林资源总量，提高城市森林建设质量，加快生态公园建设，完善城市绿化隔离带，提高垃圾无害化处理能力，搞好市容环境卫生，总体提供令人舒适的生活和工作环境。

（四）基础设施建设层面

精益城市建设中基础设施建设层面的核心思想是绿色低碳。基础设施建设层面覆盖面比较广，需要完善城市空间布局，形成有机联系的集城市供排水、供电、集中供热、燃气、通信、建筑、综合交通、防灾等于一体的连接性基础设施网络体系。特别是对于诸如城市供排水、供电、供暖、燃气、通信等各类地下管网的城市“里子工程”，要加强其建设、改造和检查，确保管网漏损率控制在国家标准以内，争取逐步与国际先进水平靠拢。

在城市供排水方面，加快供水设施改造与建设，提高水资源保障能力，保证水质和水量，并保证城市排涝，保证污染物达标排放。在城市供电方面，由于火力发电占据着大部分市场，所以要在提高发展火力发电技术的同时，因地制宜探索采用太阳能、风能、核能、水力等绿色能源或垃圾进行发电，在保证城市供电的同时保护环境。在城市集中供热方面，目前我国主要利用以煤炭为能源的热电厂和锅炉房进行城市集中供热，对煤炭的依赖性比较强，应不断对热电厂进行技术革新，并充分根据各地区综合条件，因地制宜选择天然气、油、生物能、地热能等作为城市集中供热的主要热源。城市燃气方面，要逐步降低人工煤气和液化石油气的使用，积极利用天然气，提高天然气供气能力，大力开拓天然气市场。城市通信方面，应建设互联网、电信网、广播电视网于一体的信息通道，基本实现通信网络全覆盖。在城市建筑方面，应优化建筑空间结构，提高节能设计标准并采用新兴建筑材料进行节能设计，存量建筑进行节能改造，尽可能提高建筑质量，发展绿色节能建筑。在交通方面，要发展以轨道交通为主的综合城市公共交通体系，优化城市道路及桥梁，并积极开展自行车道和步行道的建设，为人们出行绿色低碳化提供支撑。城市防灾方面，加大消防、防震、防汛、防空等的建设力度，增强城市防灾应灾能力，保证城市运行安全。

（五）社会事业层面

精益城市建设中社会事业层面的核心思想是包容，即居民可以均等享受经济活动的建设成果。社会事业层面主要涉及到文化体育、教育、卫生、社会保障等，要统筹城市社会事业的发展，促进均衡协调发展。

文化体育方面，建设公共文化体育服务体系，满足人们对文化体育的需求。另外，文化是一座城市的灵魂，每个城市都应保护其文化特性，特别是具有历史文化价值的建筑和街区等，一定要保持其整体格局和风貌，充分利用文化底蕴，积淀出独树一帜的城市魅力。教育是国家发展的基石，事关民族兴旺、人民福祉和国家未来[5]，要优先发展教育，至少保证九年义务教育全覆盖，并提供高端优质的教育服务。大力发展医疗卫生事业，构建以预防为主的公共医疗卫生体系，并保证生病就医率达到100%。完善涵盖社会福利、社会保险和社会救助的全民社会保障体系，实现基本生活保障全覆盖，并逐步提高保障水平，达到社会公平正义的目的，使社会保障成为普惠制的公共政策[6]。

四、精益城市建设的基础信息

精益城市建设的基础信息包括人力、创新技术、体制机制，以此保证精益城市建设的实现。（1）人力。具有相关技能和知识，能为精益城市建设创造价值的人力应放在首要位置。（2）创新技术。精益城市建设要充分创新利用各种新型技术，如遥感技术、新型建筑结构与施工技术、节能建筑技术、新能源应用技术、市政公用工程技术、城市环境卫生现代化技术、城市公共交通技术、信息工程应用技术、低碳技术、绿色技术、智慧城市技术、水处理技术等等。（3）体制机制。体制机制需要进行改革，充分释放制度红利。户籍制度应最终实现人的自由迁徙；土地制度实现土地增值的合理分配；社会保障制度实现基本保障全覆盖；财税体制的改革能为农民市民化并享受到均等的公共服务提供大量的财力支持；创业创新政策的完善可以鼓励创业，推动产业对城市建设的支撑作用；收入分配体制应合理有序提高最低工资标准，逐步缩小社会成员收入差距，最终实现共同富裕；还有社会管理制度、统计、医疗、教育、文化、利率制度体制等都需创新。

五、精益城市建设技术路线图：描述城市如何实现精益

精益城市建设要形成以人力、体制机制、创新技术三方面基础信息为支撑，涉及人文、经济、生态环境、基础设施以及社会事业五个建设层面，最终要以人为本，实现高效、绿色低碳、可持续、包容的精益城市建设体系。其中，愿景描述了精益城市是什么样的，是城市建设的最终目标。建设活动确定了五个关键流程，为市民创造并传递精益城市价值主张，是实现愿景的必要途径。基础信息确定了对实现愿景最重要的无形资产，是城市建设质量持续向上提升，实现尽善尽美的最终源泉。基础信息目标描述了如何将人力、体制机制和创新技术组合起来并与建设活动协调一致，以支持精益城市建设战略。

精益城市建设技术路线如图1所示。

精益城市建设是一个复杂的系统工程，需要站在客观的角度审视目前我国城市建设所取得的成就以及出现的问题，并思考几个问题：精益城市建设的愿景是什么？如何建设？建设精益城市需要什么？精益城市建设的技术路线图建立了基础信息、建设活动、愿景之间的有机联系。精益城市建设也是一个不断修正不断提升的过程，最终追求尽善尽美。