公共行政的社会建构

王遥遥

摘 要：社会建构主义起源于20世纪80年代的哲学理念，开拓了研究的新视角。公共行政的发展中，官僚制所建构的以工具理性为核心的价值与思维模式发挥了非常重要的作用。然而，这种模式仅适用于稳定的组织环境，难以应对多变的、高度复杂的社会环境，也难以有效回应和解决诸多社会问题。基于全钟燮教授《公共行政的社会建构：解释与批判》一书，在对官僚制批判的基础之上，探讨公共行政的社会建构途径，以及对公共行政社会建构的反思。

关键词： 公共行政；社会建构；行政管理

中图分类号： D63 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）14-0163-02

一、重释公共行政的内涵

（一）现代公共行政的局限性

现代公共行政的局限性主要表现在三个方面：垂直管理、物化的官僚制与复杂性。

1.垂直管理

现代公共行政的主要组成形式，就是韦伯的官僚制。这种官僚制是一种理想模式，是以权力分配作为支撑的垂直管理体系。权威和权力都位于金字塔的顶端，这导致了领导不必听取下层的意见和咨询就可以做出决策，导致了决策的不科学和不民主，带有浓厚的官僚主义。

2.物化的官僚制

官僚制注重工具理性，强调专业化、技术化、去人格化，遏制人性，使官僚制一步一步走向物化。韦伯的官僚制成为了一台臃肿复杂的机器，而人成为了工具，只注重程序和规则而忽视结果，导致公共行政丧失了公共精神。

3.复杂性

政府作为一个公共机构除了要服务公众、谋求公共利益，还要顾及自身利益。正是因为自身利益的追逐导致机构愈加膨胀和复杂，人浮于事，效率低下，笨重不堪。

（二）重释公共行政的内涵

全钟燮教授认为，为了理解日益复杂的社会环境，我们需要摒弃传统的对公共行政的定义与看法，重释公共行政的内涵。主要可以从以下方面对公共行政进行解读。

首先是公众地位的转变。要从被动的客体转化为积极参与的主体。在以往概念中往往将行政管理的重要性置于公共行政之上，因而更多地强调工具理性，专业化和技术化，而忽视了公民的地位，认为他们只是被动接受公共服务。要以对话、沟通和协商为手段，鼓励不同背景身份的人参与到公共行政中来，重新建构行政管理理论。

其次是行政管理职责的转变。要从单纯的管理者转向鼓励公民参与的促进者。政府应该为公民构造双方沟通的平台与话语体系，向公民采纳解决社会问题的意见和建议。行政管理者必须为公民提供平等参与的机会，以保证他们能够顺畅表达自己的观点和意见。行政管理者超越现代公共行政的局限性，通过沟通和公民参与来构建更加富有意义的社会框架。

再次是公共行政要重新定位。应该变管理为合作，变统治为治理。社会建构主义并不否认行政管理的重要性和技术性，而是引入公民参与，沟通和对话能更好地实现公共行政的目标。在社会建构主义者看来，20世纪80年代，政府、公民社会和企业之间的关系发生了明显变化。参与治理的公民群众通过对话与协商实现了对公共利益的正确判断。

最后是民主行政。公共行政的社会建构主张建立一种平行合作关系，通过对话、分享和开放式的交往分享社会权力。社会建构通过协商与对话凸显非科层制的合作治理形式，为推进民主化的治理进程提供了一个框架。

二、公共行政的社会建构

（一）公共行政社会建构的特征

1.社会建构是一个框架

社会建构最突出的特点就是要寻求对话和协商。公共行政不再单纯是政府部门的事，同时也是民众和非政府组织的事。社会建构框架下，鼓励多主体参与，实现公共治理的民主化。

2.承诺通过民主过程来实现变革

社会建构承诺通过民主过程来实现变革，让公民充分参与进来，讨论问题，解决问题，以实现公民的价值、思想和体验。此外，更加民主的公共行政能够使政府的行政管理具有更好的接受性，使得政府的行政管理能够更好地得到推行，提高政策和政府行为的合法性。

3.社会建构过程鼓励着人们的参与和奉献

社会建构旨在推动公共参与，要求行政过程更加民主与公开，鼓励人们参与和奉献。只有如此，公共行政才能够更好地运行。

（二）公共行政社会建构的途径

1.分权与权力分享

分权就是要把权力从中央层面下放到地方政府，使得地方政府的积极性得以调动，进而培养能够积极参与公共行政的公民。在实际操作中，政府拥有非常大的权力。决策权往往位于金字塔顶层，处于下层的公务员和公民很难进入到决策过程中来，因而必须下放权力。否则，民主的社会建构就不可能实现。

2.强化非主题讨论的实践

“民主的社会建构依赖一个过程，这一过程促进持续的互动和连续的关系，倡导批判和反思行动，强调包容姑息反对声音的真正对话与话语。”①主题性的讨论为公民更好地说出心声和意愿提供了渠道和平台。因此，要把主题性讨论和非主题性讨论都纳入到公共行政治理的民主化进程中来。

3.促进信心和信任

现代公共行政，由于其局限性，民众无法参与到公共政策的治理当中，因而缺乏对政府的信任；同时，部分行政官员的不规范操作，丧失了民众的信任。而公共行政的社会建构就是重拾公共行政伦理的精神，重塑官员的伦理素质和职业道德，让民众参与到公共治理中来，重新树立民众对政府的信任和信心。

三、公共行政社会建构的反思

首先，由于政府的封闭禁锢运行模式，使得公民和非政府组织实际上很难参与或影响到决策过程；设若参与进去了，在一些紧急和重要时刻反而会延误决策。其次，公民是否愿意参与公共政策的制定，参与公共治理的意愿是否强烈，即便主观意愿强烈，政策参与过程中也还会受到客观环境、制度条件与领导意志的影响。再次，如何保证公民顺利参与，又如何保证其参与的真实性、所表达观点的可信性，这是个亟待解决的问题。最后，不同的治理主体来自不同的背景与环境、不同的利益团体，因而难免发生冲突与矛盾，关键是如何调和且拿出行之有效的方案。公共行政的社会建构任重而道远，但是，坚信只要把握住社会建构的内涵，公共行政就能更多关注公共利益，为一般民众所接受。

参考文献：

[1] 全钟燮.公共行政的社会建构：解释与批判[M].孙柏瑛，等，译.北京：北京大学出版社，2008.

[2] 乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福，等，译.北京：中国人民大学出版社，2003.