水权管理法律制度研究

王芳妮

摘 要：水资源是生命之源，是社会进步的基石，是经济发展的基础。随着经济的发展及对水资源更大的需求，我国正面临水资源严重短缺、水资源及水生态环境严重破坏的问题。因此，缓解此问题应该从加强水权管理的角度入手。水权管理主要包括水资源的初始分配、水权交易及水生态环境的管理，其本质是对稀缺的水资源的管理及保护。水权管理的顺利实施需要相应的法律法规为依据，水权管理法律制度的完善就显得相当重要。

关键词： 水资源；水权；水权交易管理；水生态环境管理

中图分类号：D922.66 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）14-0177-02

一、水权管理的内容

水权管理是指国家水行政管理部门及流域管理机构依法对水权的产生、变更、消灭及其行使所整个流程实施的行政管理行为[1]。目前，学术界对水权管理的概念没有形成统一的说辞。贾绍凤认为，水权管理主要包括水权初始分配管理及水权交易管理[2]。周玉玺教授认为，我国的水权管理主要由水资源分配管理、水权交易管理和水权监督管理这三大主要部分组成。宗刚、田慧认为，水权管理是水行政管理部门及流域管理机构对水权领域进行的管理活动，其最主要包括水权分配管理和水权交易管理 [3] 。

水资源是每个人维持生存的必备条件之一，其涉及人的生存权，同时水资源能够给人类带来经济价值。除此之外，它还具有生态价值，因此，笔者认为，水权管理还应该包括水权公共利益管理和水权生态环境管理。市场经济条件下水权管理的内容包括水所有权的界定、水权分配、水权使用、水权交易和水权所涉及的公共利益和生态环境的保护。

二、我国水权管理的现状及存在的法律问题

（一）水权的界定

明晰的水权是水资源配置、流转和管理的最根本的前提[4]。水权管理必须建立在清晰的水权界定之上。我国《水法》第3条和第7条足以说明，我国水资源实行所有权与使用权分离，所有权归国家，使用权归需要并取得取水许可证的使用者，以达到水资源的效用达到最大化。

我国《物权法》第132条规定的是用益物权，规定合法的取水权受其保护。换言之，取水权属于私权利，理论上来讲是可以用来进行交易流转的，受物权法保护。

学术界从不同的角度对水权进行了不同的界定，此部分已在水权的内容部分做了阐述。但是从目前已有的水权交易的实践来看，对水权的界定却是水权为一定量水的所有权，而且此界定在实践中都是一致的[5]。由于理论中的水权和实际中的水权界定区别甚大，法律及相应的配套措施在水权的界定方面应该做出明确的界定，以起到定纷止争的作用。

（二）水权的初始分配

目前，我国水资源的初始分配除了居民生活、生态环境用水和农业灌溉用水等必需的少量用水及急需的用水之外，其他水资源的使用资格都是通过取水许可的方式取得水权初始分配权，此规定体现在《取水许可实施办法》第2条。而我国《水法》主要是从宏观方面对水资源进行相应的规定，如规划、开发利用、保护、水资源配置和节约使用、水事纠纷处理及法律责任等，而对水资源初始权利的分配没有微观方面的规定，缺乏可遵循的详细措施。

（三）水权交易管理

水权交易是经过水权初次分配后进入二级水权市场的再次分配。我国水权也有市场化的趋势[6]。《物权法》的相关规定可以归纳出取水权能和其他用益物权一样用来交易流转。但水权不等同于取水权。同时《取水许可实施办法》第26条规定“取水许可证不得转让。”由于法律法规禁止水权许可证的流转，水权流转整个环节都处于政府管理状态中。水权取水权许可证是否可以转让，法规和法律是相冲突的。

《水利部关于水权转让的若干意见》（以下称意见）顺应了水权市场化的趋势，但此意见并没有明确规定水权流转的方式而且水权转让只是水权流转的一种方式，对于水权能否继承、赠与等方式没有明确规定，这有碍水权管理的顺利进行。

水权交易主体是水权监管的重要对象，但是意见没有对水权交易的主体资格及其权利义务做明确的规定。

（四）水生态环境的管理

环境的污染和生态的破坏是经济的快速发展产生的负面影响之一。水资源是经济发展的基本因素之一，随着水资源的利用，伴随的负面影响是水资源的浪费、水环境的污染及水生态环境的破坏。水资源不仅具有经济价值还有无可替代的生态价值，随着经济的发展，人们也越来越意思到水生态环境的重要性。有些国家已经将水资源的生态价值纳入法律规定之中，使其受法律的保护，减少或者是限制人类对生物多样性及水生态环境的进一步破坏。我国《水法》第9条规定，国家改善水生态环境采取相应的措施；第21条是开发利用水资源应首先保留生活和生态用水的规定；第26条提出建水电站时应保护生态环境；第32条水行政管理部门应该对水质状况进行监测并根据检测结果做出相应的处理。

但是目前我国水资源管理和水环境管理分属于不同的部门，并且各部门以各自利益为出发点，各自为政，对于水生态环境难以实现“统一规划、合理布局”[7]。

三、完善水权管理法律法规的建议

（一）水权的界定和初始分配

水资源所有权归属国家，取得取水许可证的有偿使用水资源的制度是水资源的所有权与使用权相分离水权的表现，由此可得水权市场进行交易的标的是水资源的使用权。但实践中得出的水权交易是一定量水资源的使用权的交易，法律应对水权交易的标的做出明确规定，使得理论和实践相统一。

水权的初始分配制度是水权管理的核心，完善的法律法规是实践顺利进行的向导。第一，法律法规方面，进一步完善《水法》等法律法规的相关内容，并对水权及水权属性做明确的界定，涉及重要的水权管理部分应当以法律的形式予以确定。第二，完善相应的配套措施，使水行政管理部门有法可依、违法必究，保障水资源使用者的合法权利，使水权各个主体依法履行自己的自责和义务。第三，水权初始分配就是利益的分配，涉及到公共利益、生态平衡、生物多样性、与水资源临近的居民的利益、竞争企业之间的利益等等，因此，应发挥政府在水权初始分配阶段中的协调作用和公开分配信息的透明度，为后续的水权交易管理和水权生态环境的管理等打下良好的基础。

（二）水权交易管理

1.水权交易方式

水权的交易方式是水权交易管理的基础和主要部分，明确水权交易方式，且以法律的形式将其固定下来，才能保障水权交易监管活动合法合理进行，建立有序的水权交易市场。鉴于此，应该将水权的交易转让方式如买卖、质押、抵押、入股、赠与明确写入法律。

2.水权交易主体

（1）主体资格认定

水权交易主体及交易行为应由法律法规予以明确规定，交易主体应依法进行交易。原则上，任何能够独立承担责任且有权进行水权交易的水权供应者都可以成为水权交易主体，如各级政府、企事业单位、社会团体和个人等[8]。但不含下列几类主体：第一，政企不分的企业；第二，责权不对称的企业；第三，无责任能力的企业。这三种主体在责任承担方面存在一定的缺陷，如果进入水权交易市场就会使水权市场陷入无序状态[9]。《黄河水权转换管理实施办法（试行）》规定，依法获得黄河水资源取水权并在一定期限内拥有节余水量的取水人是水权交易主体中的出让方，而且必须是符合此条件的取水人方可成为出让方。笔者认为，此试行办法对于水权交易主体的限制比较苛刻，只有节余水量的取水人才能进行水权交易的规定太过严格，应该将此限制取消。水权交易主体资格应符合以下几个要求：①依法取得并合法持有取水许可证；②有水权供需的意愿；③具有转让能力的合法单位或个人。

（2）主体义务承担

享有一定的权利必然需要承担相应的义务，水权交易监管既是对水权主体权利的保障也是对水权交易主体所负义务的规范。我国《水法》第20条和第21条是对开发利用水资源的主体及水权交易主体应依法承担作为或不作为的义务：1.保障居民基本生活用水的义务；2.兼顾公共利益及第三者利益；3.保证生态环境用水的义务。此三者是获得取水许可证使应该坚持的原则，也是进行水权交易时应负的义务，也是监管部门进行水权交易监管的重要内容。

（三）水权生态环境管理

水资源的开发利用过程中应保护水生态环境，维持生态环境的平衡。美国加州水资源调控委员会是立法机关于1967年将水权委员会和水质调控委员会合并为一而成的，由其对本州水权和水质进行统一管理。如今，美国加州水权管理和水质管理由同一决策机构负责已有近40年的历史。

1.水生态环境管理机构

我国水权和水生态环境管理机构存在重叠及缺失的问题，我们可以借鉴美国加州的经验，由一个部门统一负责水权管理和水生态环境管理，水权初始分配、交易市场的监管和水污染的控制管理可以由水行政管理部门一个部门统一管理，以保证水质的合格性。

2.水生态环境的动态监测

水资源的开发利用必然会对水生态环境造成影响，而且此种不良影响贯穿于水资源开发利用的全过程，对水资源开发利用整个过程的动态监测及保护显得尤为重要。第一，对申请取水许可证的申请项目进行水环境影响评价，如用水方式、取水用途及对水生态环境造成的影响，分情况做出拒绝、纠正及允许的决定。第二，对水权形式过程进行监控，发现取水方式、排放废物等影响水生态环境的行为，进行相应的处罚及更正。第三，取水许可证注销的时候，对取水权人的用水过程及用水结果做最终的水环境影响评价，如果不合格，则需承担相应的后果。从获取到注销取水许可证整个过程对水生态环境进行时刻监测和保护，使水生态环境能够实现可持续发展的目的，缓解水资源短缺的现状。

参考文献：

[1] 黄锡生.经济法视野下的水权制度研究[D].重庆：西南政法大学，2004.

[2] 贾绍凤，曹月.美国犹他州水权管理制度及其对我国的启示[J].水利经济，2011，（6）.

[3] 宗刚，田慧.农村地区水权管理研究.[J].北京水务，2010，（5）.

[4] 黄顺星.美国加州水权制度研究[D].厦门：厦门大学，2014.

[5] 刘卫先.对我国水权的反思与重构[J].中国地质大学学报：社会科学版，2014，（2）.

[6] 席北斗，霍守亮，等.美国水质标准体系及其对我国水环境保护的启示[J].环境科学与技术，2011，（5）.

[7] 李晶.中国水权[M].北京：知识产权出版社，2008.

[8] 谢永刚.水权制度与经济绩效[M].北京：经济科学出版社，2004.

[9] ROBIE，RONALD B.Delta Decisions：The Quiet Revolution in California Water Rights[J].Pacific Law JoumaU，1988，（19）.