浅析云南边民互市贸易政策在实践中的问题

戴天璐

摘 要：边民互市贸易政策是为促进边境贸易和满足边民日常生活需要而制定的，实行近二十年来的确成效卓著。但制度本身和政策实践适应性的问题逐渐暴露，不但应有之效愈发减少，而且成为了走私犯罪分子非法牟利的温床。若要根治该问题，必须明确其产生的本质原因，即监管不严导致的非法利润空间巨大，再从消除制度先天缺陷、加强监管和普及法治观念等多方面入手采取措施，才能转变目前应对无力的局面。

关键词：云南；贸易政策；实践；问题；建议

中图分类号：F74 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）09-0168-02

前言

我国陆路国境线漫长并与多国接壤，许多边境地区都有成规模的居民点，在政府间边境城市贸易额逐年增加的大背景下，民间的边境贸易也日渐繁荣。但民间边境贸易由于是边民自发进行，没有统一有效的监管，对其进一步发展造成了阻滞。为了在坚持考虑特殊边境民情的前提下推动边贸发展，海关总署出台了《边民互市贸易管理办法》加以规制，但在实施过程中，不仅制度本身，许多实践中产生的问题已经显露，亟待有效解决。

一、边民互市贸易

（一）边民互市贸易制度概述

边民互市贸易是指边境地区的边民在我国陆路边境二十公里以内经政府批准的开放点或指定的集市上，以不超过规定的金额或数量进行的商品交换活动。其法规依据是海关总署和对外贸易经济合作部在1996年3月29日制定，于同年4月1日起实施的第56号海关总署令，即《边民互市贸易管理办法》。2005年8月27日，海关总署又颁布第198号海关总署令，将边民每人每日免税额提高到8 000元。

（二）边民互市贸易的具体制度及运作流程

边民互市贸易的业务流程如下：对方国贸易货物进入关口（运输工具为货柜车）—提交通关申请—检验检疫局进行抽样检查并留样—检验合格、海关批准通过—进入边民互市贸易指定货场—边民凭边民证进入货场按限额采购货物—边民经海关核准离开货场进入收购站—收购货物发往各地。整个业务流程主要是由四个部门进行监管和运转，即检验检疫局对进口货物的品质进行监管，海关主要进行货物税收征缴工作及相关监管，商务局负责核发当地居民的边民证及对边民互市贸易工作进行全面的督导，海关缉私局则对边民互市贸易中的走私行为进行侦查执法。

二、边民证制度的缺陷

边民互市贸易的核心就是边民证，但其在发放机制上却存在缺陷。边民证采用申领制，即户籍在规定的边境地区内即可凭身份证到当地商务部门申请领取。这样固然使优惠政策得以普及，但并不科学合理，主要有三：首先，每人每日8 000元的额度超出了日常生活的实际需要。我国的基本型家庭一般是由父母与子（女）组成，也即一户边民家庭会有三到四本边民证，每月72万的免税额是很难消费完的，高额的未消费免税额就成了走私犯罪的一个诱因。其次，没有考虑到部分边民并没有实际需要，领取边民证是为将证转借他人以牟利。由于只需具备边民身份即可申领边民证，无需其他符合其他条件，故基本上都会申领。但其中相当一部分是看到了边民证发放机制的漏洞和其中潜在的牟利可能性，在自身并无实际需要的前提下，申领后即非法转让给商品进口公司以按月获取利益，数额从5千元至数万元不等。最后，存在空户冒领、重复领取和未及时注销虚户等情况，也即边民证与实际边民人数并不对应，这是管理上的漏洞，不利于科学管理和合理分配资源。

三、对以边民证为掩护之走私行为的分析

除去边民证制度本身存在的缺陷外，在执行中也存在以边民证掩护大规模走私犯罪的乱象，其原因在于实践中没有将实名制使用贯彻执行，也即存在许多大量收集边民证后在边民互市贸易点大批量采购货物转卖到国内的案件，其实质是以边民贸易掩护走私犯罪。

具体而言，其走私流程是：作为走私组织方的中国境内公司向境外对方国公司发出订单，后者接单后将货物装车（一般是大型运货卡车）后发往中国，穿过边境线后到达中方公司设在贸易点的工厂，之后分装到数辆面包车上并按“一证一车”（即一辆车上装单本边民证单日可购买的上限8 000元的货物）清关。清关是指货运车辆持边民证接受海关部门检查的过程，一旦检查通过即可进入下一步运输环节。实际上，中方公司会安排专人作为“清关员”搜集总额与货物金额相符的边民证并在货运车辆清关时统一交由海关工作人员检查，同时缴纳清关费和商品申报单以换取放行单。清关后，所有货物装回卡车并发往全国各地销售。

原本边民互市贸易政策是为了满足边民日常生活需要而制定的，即以相对低廉的价格购买商品以减轻家庭经济负担，但在实践中却成为了不法分子走私的温床。走私犯用现金或期待利益（即“分红”）向没有使用需求或本身就想通过出借边民证非法获利的边民换取边民证，在境外订购鲜果、龙眼干、山竹等农贸商品转卖到国内，利用低于市价的优势牟取暴利，这不仅违背了国家制定该政策的初衷，没有达到预设的目的，反而扰乱了边贸交易秩序和该类农贸产品市场。

四、目前的应对措施及其存在的问题

对于目前实践中产生的边民证发放机制不健全和以边民证掩护走私犯罪的问题，当地的应对方式和对案件态度却存在很大问题，详述如下：

第一，前置性规制不到位。原本走私行为不全是动用刑法去调整的，行政法、商事规定等法律法规应起到前置保障的作用。但我国《海关法》《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》和《边民互市贸易管理办法》都没有对边民证的使用方法作出相关的规定，也没有对以边民证掩护走私的行为作出规制，导致边检海关对走私犯罪的行政处罚无据可依和力度不够，这也正是最后不得不动用刑法去调整的原因。

第二，刑罚的确定性不足。该类走私犯罪团伙通常都由其主要作用的组织方公司、境外发货公司和其次要作用的运输单位、清关员、调度员等单位或人员组成。在实践当中，对两者的定罪都有非法律因素的掣肘。对于前者，当地政府会因考虑到经济发展因素而对此类案件有容忍度，也即因为依此法走私的规模非常巨大，其带来的税收收入不可忽视，所以在司法上会对部分走私行为不予追究。而后者面对司法机关的侦查只要坚称不清楚走私行为的性质和实情，大多会被释放，两者相加就是司法机关的履职不当，导致了司法不公。

第三，量刑存在不当。根据我国刑法第153条走私普通货物、物品罪的规定，走私货物、物品偷逃应缴税额特别巨大的，应处以十年以上有期徒刑或无期徒刑，并处罚金。但广西壮族自治区崇左市中级人民法院做出的（2015）崇刑初字第111号刑事判决书却在认定该案被告黄广二等四人偷逃应缴税额特别巨大的前提下，对四人均判处缓刑。尽管有自首、缴纳罚金和悔罪情节，但判处缓刑无疑是值得商榷的。

第四，政策疏导不到位。据实证考察，以边民证掩护走私犯罪行已经形成了完整的贸易链，且在边贸区内相当普遍，其规模还在扩大。究其本原还是当地政府对边民证政策的疏导不到位，许多边民并不确切清楚以边民证掩护走私的行为已经触犯了刑法，也不清楚将边民证转借他人牟利属于非法获利，而只认为这是打了法律的“擦边球”，这明显不利于法治观念的形成和普及。

简言之，上述三个问题实际上反映的是同一点，即因为边民证制度本身存在漏洞和经济因素的考量，在司法中很难做到罪刑相当和有罪必罚，这对司法公正、法治社会建设、商品交易秩序和边贸经济等方面都有负面影响。

五、对解决问题的建议

由于问题的形成有多方面原因，探求其解决方案也要从多方面入手，即弥补制度本身漏洞、加强行政检查、贯彻对司法机关的监督，还有规范政策疏导。

第一，边民证制度本身存在缺陷是走私问题的根源。首先，要贯彻边民证实名制，配合身份证，实行“一人双证”凭证过关，以增加不法分子走私的难度。其次，完善边民证的发放，核查申请人对边民证的实际需要，严查冒领和虚户。再次，将日额度变为月额度，这样一方面增加了边民购买商品计划的弹性，另一方面又减少了潜在不当利益产生的可能。

尽管走私行为很难因此得到根本性的解决，因为边民按照组织方的要求购买特定的产品后转手卖给组织方，仍然达到了走私的目的。但这样增加了组织方的犯罪成本，在一定程度上遏制了走私犯罪。

第二，与偷越边境的典型走私犯罪不同，以边民证为掩护的走私仍是从边境关卡通过海关的检查进入国内，故可在完善相关处罚规定的前提下，加强对依边民证入境货物的检查和对走私行为的处罚力度，杜绝一人持数本边民证清关的现象。同时，上级机关要加强对当地司法机关之司法决定和判决的检查监督，要坚持罪责刑相适应和只以法律因素为基础做出决定和判决，不受外力影响。

第三，在边境地区普及边民证制度的概要和正确使用方法，还要结合实际案例辅以宣传，以此减少边民证转借、出租的情况，同时也可以增强边民的法治意识，使边民证制度发挥其应有之效，改善边民的生活质量和满足其日常需要。

结论

综上，因为边境贸易差的存在使其利润空间非常大，一些不法分子企图从中牟取非法利益，加上制度本身存在的缺陷和实施中的问题，导致了以边民证掩护走私犯罪的长期存在。为使边民互市贸易政策切实给当地边民给予便利和优惠，走私犯罪久必须得到根除，这就要求海关总署、当地政府及相关部门和当地边民的通力合作。制度是否合理、措施是否有效，只有经过时间的检验才能知道，但无论出台何种政策和贯彻何种措施，都必须首先明确一点：以边民证掩护走私犯罪的现象出现的原因是，这样做有利可图。所谓：“其赏少，则听者无利也；威薄，则犯者无害也。”就是要使遵守规范的人得到切实的好处，而让不遵守的人受到严厉的惩罚，这样才能让问题得到根治。

参考文献：

[1] 李文健.广西边民互市贸易转型升级促进外贸稳定增长的几点思考[J].广西经济，2014，（9）.

[2] 秦隆伶.论边民互市贸易海关行政许可制度的完善[J].法制与社会，2014，（12）.

[责任编辑 王玉妹]