检察在“两法衔接”工作中的角色功能分析

刘金龙++汤勇

摘 要：“两法衔接”工作全面开展以来，行政执法机关与刑事侦查机关在工作中的衔接更加规范有序，减少了“以罚代刑、有罪不究”和“缺乏意识、怠于移送”的情况。检察机关作为法律监督机关，具有监督侦查机关立案的职能，其在“两法衔接”工作中起到了督促、推进、协调的作用，如何更好地发挥检察功能，需进一步探讨和分析。

关键词：两法衔接；检察；法律监督

一、“两法衔接”工作概述及意义分析

“两法衔接”工作是“两点双向性”工作，“两点”指“行政执法”和“刑事司法”。“双向性”是指“两点”相互转化衔接，具体包含两层意思：一是行政执法机关、行政监察机关在行政执法和行政监察过程中发现违法、违纪行为已触犯刑法，构成犯罪时，应及时与刑事侦查机关对接，做好案件移送工作；二是刑事侦查机关在刑事侦查过程中发现在办案件虽不构成犯罪，但需进行行政处罚或行政纪律处分，应及时与行政执法或监察机关衔接，做好移送工作。

各级地方政府结合区域实际，深入开展“两法衔接”工作，建立完善“两法衔接”工作机制，构建“两法衔接”信息共享平台，确立专门职能部门牵头负责工作推进。通过强化“两法衔接”工作，有效推进行政执法与刑事司法衔接意义重大，主要包含以下几个方面：一是增强了行政机关、监察机关、侦查机关及司法机关合作凝聚力。以上几类机关通过开展这项工作有了更多交集，增强了合作意识和合作凝聚力，提高了配合默契度，对其它工作的开展也搭建交流沟通平台，提升了办事办案效率。二是提升了社会法治化发展水平。实现行政执法和刑事司法有效衔接是法治进步的标志，是危害行为与应受责任追究相适应的重要体现，促进社会公众自觉培养以法治思维分析解决问题的习惯，从而推动社会法治化水平提升。三是减少了执法司法腐败风险，促进了社会公正。该追究什么样的责任就追究什么样的责任，一般违法行为的，应给予行政处罚，不得刑事追究，构成犯罪的，及时移送刑事侦查，不得以罚代刑。四是精准打击了违法犯罪行为，维护了社会和谐稳定。提高了行政执法人员辨别“罪”与“非罪”的能力，促进了执法司法公正。

二、检察机关职能定位及在“两法衔接”工作中的功能分析

《中华人民共和国宪法》第一百二十九条规定：中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关。第一百三十一条规定：人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。法律条文确立了我国检察机关独立的宪法地位和职能定位，赋予了检察机关合法的法律监督职权。作为法律监督机关，检察机关负责法律实施活动的监督，维护法律的统一正确实施。

在“两法衔接”工作中，检察机关固然负有监督职责，一方面监督行政机关移送或作出行政处罚，另一方面监督侦查机关立案或移送行政处罚。检察机关在这项工作中扮演着“监督引导员”的角色，也起到了一种纽带桥梁作用，检察机关通过行使法律监督职权，参与指导行政执法，对重大疑难复杂行政案件提前介入调查，发现涉嫌犯罪线索，督促行政机关及时移送。

三、“两法衔接”工作中，检察机关与行政机关、侦查机关间的工作关系

“两法衔接”的实质就是行政机关行政执法与刑事侦查机关的刑事司法的衔接问题。两个机关衔接是没有问题的，但什么样的违法行为已构成犯罪，构成犯罪后应如何移送、程序是什么？如果不移送谁来监督？不移送应追究谁责任，如何追究责任？刑事侦查机关在发现案件不应进行刑事侦查而应实施行政处罚，又应如何移送，不移送会造成什么样后果。解决这些问题其实很简单，检察机关则充当了这样一个中间角色，协调处理此类问题，帮助执、侦两部门做好移送衔接工作。

行政执法与刑事司法，特别是执法调查和刑事侦查在程序上有相似之处，但在具体操作中又有很大区别，行政执法调查所查处的违反相关法律、法规、规章的行为，要求和标准较低，因为此类一般违法行为往往门槛较低，且很容易被发现，甚至违法行为人浑然不知自己的行为是违反相关法律法规的，甚至违反地方性规章的。在行政执法调查过程中，是没有任何人身强制措施权的，而在刑事侦查过程中有相应的人身强制权。鉴于两者在标准、要求、权力等方面的差异，检察机关应做好监督引导工作，保证一般行政机关查处的涉罪案件及时移送侦查机关进行侦查，对不构罪但行为仍属违法的侦查机关在办案件应督促及时移送，确保两部门工作无缝衔接，促进法治公正。

四、关于建立完善检察在“两法衔接”工作中监督引导机制的设想

一是建立行政执法，检察审查机制。检察机关加强对行政执法工作的审查审核工作，全面梳理辖区内所有具有行政执法权的机关、事业单位行政管理职责，有效掌握执法权力清单。重点是行政处罚清单，对清单进行分析，寻找可能构成犯罪风险点。与地方法制部门对接，建立行政执法审查机制。

二是建立行政执法机关与刑事司法机关定期座谈机制。检察机关牵头，定期召集行政执法机关与侦查机关举行座谈，主要对一段时间以来各自办理案件情况进行梳理，制定联系座谈会议规则，对较为复杂，存在疑问的在办案件进行分析讨论，最终由会议决定是否符合移送条件，是否需要移送等。必要时，邀请法院提前介入，从审判的角度对案件的定性、情节方面作深入解读，给行政执法、刑事司法工作指明方向。

三是建立行政执法案件信息定期上报机制。强化检察机关对行政执法机关的执法信息的监控，建立信息上报机制，根据需要，设置信息上报表格，表格中涵盖案件基本信息、调查取证程序、采取相关措施、作出处罚决定等内容，确保检察机关对行政机关执法信息适时掌握，以便及时发现问题，进行督促纠正。

四是检察参与“两法衔接”工作考核机制。将检察机关对执法机关“两法衔接”工作开展情况的考核纳入综合考核体系，提高检察考核的比重，设置检察考核一票否决制，提高检察考核的权威，促进行政执法机关与刑事司法机关加强配合，接受检察监督指導，提高行政执法与刑事司法办案效率和水平。