“营改增”对宏观市场主体的影响分析

杨 培

（漯河市国家税务局 稽查局，河南 漯河 462000）

根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》有关“扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收”的规定，上海市自2012年1月1日起进行“营改增”（即营业税改增值税）试点，全国其他地区则将在“十二五”期间相继实施。“营改增”的实施拉开了新一轮财税体制改革的序幕，以体制调整和机制引导，充分释放市场活力，应当作为本轮改革首要解决的问题之一。

一、现行财税体制的由来及成因

中国现行的政府间财政关系是由1994年分税制改革及其随后的局部调整而形成的。分税制改革前的财政包干制，旨在通过赋予地方政府更大的征税权限，进而释放地方政府发展经济的活力。其意外结果是“两个比重”的下降，即财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入在财政总收入中的比重的持续下降。

1.财政包干制下中央财政收入的困境

财政包干制自1985年开始实行，1988年得到进一步完善。采取的是“划分税种、核定收支、分级包干”的办法，其主要精神就是包死上解基数、超收多留。在财政包干体制下，流转税是主要税种，政府按照企业的隶属关系划分企业所得税，按照属地征收的原则划分流转税。增值税属于流转税类，同时也是所有税收的主要部分，具有如下特点：不论企业经营状况如何，只要生产就要缴纳增值税；企业规模越大，增值税越多。财政包干制激发了地方政府办企业的激情，20世纪90年代乡镇企业的异军突起就是财政包干制释放出的制度红利。

财政包干体制下，国内税收是由地方政府负责征收、然后按一定规则与中央分成，地方政府往往在符合规则的条件下，对需要上解中央的收入，和不需要上解的收入，分别做极小化和极大化处理，以达到地方多留的目的。这些博弈显著地导致了“两个比重的下降”（1993年财政总收占GDP的比重与1985年相比下降了25%，中央财政收入在财政总收入中的比重降至不足1/4）。

2.分税制体制下地方政府的土地财政依赖

“两个比重”的下降直接导致了1994年分税制改革的出台和实施，分税制改革目的就是为了解决中央政府财力不足的难题，改革措施充分体现了“财力配置上向中央倾斜”的理念。分税制将税种划分为中央税、地方税和共享税三大类。诸税种中规模最大的增值税和所得税被划为共享税。实行分税制改革以来，我国财政收入的增速几乎每年都是GDP增速的2倍。若与居民可支配收入增速比较，这20年来，政府的收入增长了40多倍，而居民可支配收入仅增长了7倍多。从具体数字来看，2013年全国各级政府的预算内财政收入为12.9万亿元，加上土地财政收入4.1万亿元，社会保险收入2.7万亿元，一共19.7万亿元，占GDP的比重达到38%。当前，世界上主要发达国家税收占GDP的比重大概是35%左右，现在我国的宏观税负已经和世界发达国家基本持平。

分税制体制下，地方政府预算内收入由过去的依靠企业税收变成了依靠其他税收尤其是营业税，与土地出让和开发紧密相关的房地产行业是营业税的第一大户，所以地方政府将组织税收收入的主要精力放在发展房地产行业上是顺理成章的事情。地方政府的预算外收入资金主体是行政事业性收费，非预算资金的主体是土地出让收入。分税制使“经营城市”的理念得以普及，地方政府对于土地开发的热情空前高涨。1993年全国土地出让金只有300亿元，到2013年上升至41250亿元，相当于地方自有预算内收入68 969亿元的60%和GDP的7%。我国政府收入占国民总收入（GDP即为广义上的国民收入）的比重从横向看超越了我国经济发展所处的历史阶段，其绝对规模也远过于我国政府实施宏观调控所必需的财力基础和向居民提供的公共服务水平。其严重后果是，初次分配中政府收入所占比例过大，不但束缚了居民消费水平的提高，并且进一步限制了市场机制作用的发挥，使市场配置资源的效率大大降低。

二、实施“营改增”的政策目标

营业税改征增值税是新一轮财税体制改革的突破口，当前财税领域内矛盾重重，其中最迫切需要解决的是我国居民宏观税负过高和地方政府的“土地财政”问题。前一个问题牵涉到政府和居民之间的收入分配，后一个问题是由分税制导致的地方政府的“饥饿效应”而产生的，其实质牵扯到中央政府和地方政府间的分配。以“营改增”为主要内容的“结构性减税”可有效遏制我国居民宏观税负持续增高的不利态势，扭转当前国富民不强所导致的居民购买力低下、经济增长方式单一的局面。营业税改征增值税，原有税源由地方税变为由国税部门征收的共享税，可以从制度上起到降低地方政府推动房地产业发展的热情，在一定程度上减缓“土地财政”急剧膨胀的规模。

1.以“营改增”的实施落实结构性减税

“结构性减税”一词最初是由2008年12月底中央经济工作会议提出的，是一种税收有增有减，推动结构性调整、降低居民宏观税负的税制改革方案。“结构性减税”不是普惠制，但最终目的是实现纳税人实际税收负担的降低，修正“国比民富”，税收增长高于国民经济增长，调整现有的国家和居民间的收入分配格局。以增值税替代营业税，则是实现“结构性减税”的关键一步。

“结构性减税”的实质是国家让利于民，通过提高居民收入水平提高社会总需求，进而改变我国目前单纯依靠投资拉动经济增长的方式，降低我国经济的外贸依存度。居民收入水平的提高也将为第三产业的发展提供购买力基础，为推动产业机构升级铺平道路。

2.优化税制促进产业结构升级

我国正处于加快转变经济发展方式、推进经济结构战略性调整的攻坚时期，大力发展现代服务业是重要一环。然而，现代服务业基本都缴纳营业税，由于重复征税而抑制了现代服务业纳税人增加固定资产投资、进行技术改造、发展出口贸易和外购服务的积极性，不利于专业分工与技术创新。而实行“营改增”恰恰能更好地发挥增值税“税不重征”的优势，有助于降低行业税负、推动企业内部结构调整，促进以科技创新和高附加值为特征的现代服务业发展。

三、“营改增”改革后市场主体的重新定位和政策建议

自1994年分税制实施以来，“两个比重”逐步提高，至2013年，两个比重分别提高到了38%和54%。这一结果引发了新问题的出现。第一，比重过高。一方面，由于在国民收入分配格局中，政府收入规模过大，过多的财政收入用于政府直接投资和公务开支，侵蚀了本应由市场机制发挥作用的领域。另一方面，居民收入增长缓慢使居民消费比重持续下降导致我国近十余年来经济结构失衡的矛盾日益突出。第二，比重的提高，导致地方政府对土地财政的依赖日益严重。以优化税制和“结构性减税”为目标的“营改增”改革实施以来，对修正分税制的制度缺陷效果明显，促进了政府、企业和居民大三市场主体的重新定位。但是“营改增”改革只是新一轮财税改革的起点和序幕，而且“营改增”的全面推进和具体效果需要后续政策的跟进。

1.理清政府和市场边界，遏制政府增加财政规模的冲动

市场经济体制下，市场在资源配置中起着决定性作用，政府的活动以弥补市场失灵和提供公共服务为界，应尊重与维护市场机制的权威，培育和壮大市场主体。以“结构性减税”降低企业负担，让企业在投资、出口和提高社会服务上发挥主导作用，成为市场经济的真正主体；以“总量减税”增加国民收入的比重，引导社会总需求健康成长，构筑起消费增长的坚实基础。

规范政府行为，建立有限政府是抑制政府规模扩张的根本手段，具体而言就是：第一，要由以前的直接干预微观经济主体转变为调控和监督市场。在市场经济条件下，政府的职能要由以前比赛的直接参与者变为公正的裁判员，即制定规则，规范市场主体行为，维护公平竞争。第二，要由行政手段干预经济为主转变为主要依靠经济和法律手段，辅之以必要的行政手段。第三，要由以前的以审批和资源配置为主转变为服务和创造良好的环境为主。第四，要由以前的更加注重经济增长转变为更加注重社会管理。政府应该戒除GDP忧虑，我国政府应该建立自信，因为我国的经济增长已经进入市场经济的轨道，微观层面的市场主体会不断地扩大生产规模推动宏观层面的经济增长。

2.调整央地政府收入分配，达到财权与事责匹配

中央政府承诺“营政增”不以降低地方收入为代价，所以必须为“营改增”后地方收入锐减寻求解决方案。一种可行的方案是调整增值税在中央政府和地方政府的分享比例；另一种方案是通过转移支付的方式保障地方政府的财力。第一种方案的弊端在于，无法遏制地方直接参与经济，做大经济规模和扩张城市的冲动；第二种方案有可能会加重日益混乱的地方政府“跑部进钱”现象。从可行性和必要性上来看，结合我国的分税制财政体制的下一步改革，重新划分增值税的分享比例是必要的。但分成比例不宜变动太大，对地方财力的弥补应主要通过改革目前的转移支付管理体制和培育新的主体税种来进行。

调整中央政府和地方政府之间事责，改变目前地方政府财权和事责倒挂的现状。按外部性、信息复杂程度、激励相容“三原则”划分政府间事权，中央政府应该承担较多的职责。依此思路，应把教育、医疗和社会保障等外溢效应大、事关全体人民利益的公共服务职能集中到中央层面。从制度上降低地方政府为过多的事责增加预算外资金和非预算资金的冲动。

3.以法制化约束政府收费行为，保护市场主体合法权益

市场经济条件下，如何做到既允许政府进行正常的财政税收活动，又限制和约束政府的越轨行为，这是任何社会建立市场经济体制都要解决的核心问题。行政性收费问题之所以控制不住，其根本原因在于缺乏有效保护公民私人财产权的法律和税法，企业和私人本身缺乏独立的市场主体地位，也就无法以法律手段维护自身权益，无力抵御和否定政府的任意收费行为。

加强和推进行政事业性收费立法进程，以法律手段规范和约束政府收费行为。把行政事业性收费纳入政府预算管理，并对政府预算管理进行立法，以限制政府取得收入的规模和范围，让企业和居民真正掌握政府及其财政行为的根本决定权和监督权，重新确立政府、企业和居民三方市场主体权利和责任对等的市场地位。

[1]曲哲涵，吴秋余.财税体制的新担当[N].人民日报，2013-11-18.

[2]崔文苑.楼继伟详解财税体制改革思路——发挥财政在国家治理中的重要作用[N].经济日报，2013-11-21（6）.

[3]财政部，国家税务总局.关于印发《营业税改征增值税试点方案》的通知，财税[2011]110号.

[4]彭骥鸣，韩晓琴.营业税改征增值税研究的文献综述[J].税收经济研究，2012，（6）.