对公共产品供给问题的经典解读——以我国和英国的灯塔为例

杨 昭

（西藏大学财经学院，拉萨 850000）

自从萨缪尔森在其《经济学》（第6版）教科书中首创“公共产品”（public goods）的概念，并对其性质进行阐述后，公共产品理论逐渐成为现代财政体系的核心。但是，公共产品该如何更有效地被生产，或者进一步说，在公共产品的提供中政府和市场该如何确定各自的边界和责任，仍然是现代公共产品理论的热点和难点。灯塔作为具有非竞争性和非排他性的公共产品，成为了人们论证公共产品供给理论的典型物品。

一、我国与英国灯塔提供的历史演变

1.我国的灯塔

晚清之前，我国的灯塔发展建设较为缓慢。早期的灯塔多为私人筹集，甚至由一些僧侣进行筹划，还有少数灯塔是与地方官府合资建造。我国最早的灯塔市位于福建的崇武灯塔，该塔实在明代洪武年间（1387）年由当地渔民集资建设的。鸦片战争后，中国的灯塔事业蒸蒸日上，灯塔建设有了跨越式发展。首先是一批有识之士认识到灯塔的重要性，自发组织建设，从1848—1968年的二十年间，以民间为主，先后修建了数十座灯塔，其中最著名的西鹤嘴灯塔，则由邑人金品山以一己之力建造。1868年后，中国的灯塔由海关统一管理，但也有国人自行建造的灯塔出现，但终因经费不足，由官府接管。自此，中国的灯塔实现了从民间自发筹建到政府统一规划建设管理的演变。

2.英国的灯塔

在灯塔的提供机制没有被法定之前，英国的灯塔主要是由私人提供的。17世纪之前，灯塔在英国是默默无闻的。17世纪初，管理航海事宜的领港公会建造了两座灯塔，私人也在建造，并且数量更多，效率更高。1610—1675年间，私人至少建设了10座灯塔，而领港公会并未建设，此时私人主要是通过向国王申请获得筹建权利，并通过向过往船只收费维持运营。之后，领港公会申请到专利权，并向愿意筹建灯塔的私人出租，私人获得承租权并建造灯塔，并向港口的所有者收取费用。之后，英国政府认为私人收费太高而逐渐收回灯塔，到了1820年，英国私营灯塔只剩22个，而政府所有的，即由领港公会进行经营的达24个。1842年后，私营灯塔彻底退出了英国历史舞台。

二、对灯塔供给问题的经典解读

1.福利经济学理论

以庇古为代表的福利经济学理论，论证了市场失灵的存在，提出了“外部性”的概念，并且认为正是由于外部性的存在，使边际社会收益（成本）与边际私人收益（成本）产生偏差，从而恶化了整个社会的福利状况。所以，对于这些会产生外部性的产品或服务，需要政府进行投资以“鼓励”或“限制”其发展。庇古认为，由于灯塔有很强的外部性，私人提供难以获益，所以必须由政府进行经营。之后，新福利经济学拓展了有关经济生活中价值判断的理论，引入经济伦理及公平正义的观点。该理论主张，公共产品本身就包含着伦理和道德的成分，对公共产品的提供面临着好与不好、该与不该的价值判断问题。该理论将公平正义作为包括经济制度在内的一系列制度安排的首要目标。那么，公共产品和服务作为人们可以更好地生产或生活的基础，较之一般的私人产品承担着更为广泛的社会职能，理应由政府以收入公平分配为基础进行生产安排，从而实现经济发展的社会道德价值。

考察我国和英国灯塔，最终都由政府统一进行筹划管理，根据福利经济学的理论，一个合理的解释则是：随着经济社会的进步，附于灯塔之上的经济意义越来越高，政治意义和社会意义也愈加明显。也即，灯塔所体现出来的外部性得到强化，所以需要以公共产权的方式加以保障。在英国，政府对灯塔进行回购的原因是“灯塔的收费太高”，可见，在那时，私人只有通过高收费的方式才可以使灯塔的外部收益内化到过往船主的成本，而这又违背了社会公平正义的原则，造成社会总福利的损失。在我国，晚清灯塔的建设更是伴随着国人海洋意识和人权意识的苏醒，承载着发展航运和对外贸易，加强军事防御和维护海泉等重责大任，已经远远超越了其原始意义，故而私人是不可能再继续承担灯塔的建造和管理。

2.俱乐部理论

该理论认为，判断一种物品是否为公共产品，关键取决于该物品的消费容量和潜在消费者，当消费容量和消费者都趋于无限时，为典型的纯公共产品；当消费容量和消费者具有一一对等的关系，则为标准的私人产品；消费容量有限，而潜在的消费者却无限时，就属于俱乐部产品。俱乐部产品由俱乐部成员共同消费，而对俱乐部外的其他成员是排他的。此时，个人的行为选择最终会导致一致同意的集体决策。原因在于，在俱乐部之类小团体中，成员之间的信息是完全的，达成一致协议的成本较低，对成员的激励、监督、惩戒也可以以较低的成本实现。而且，对于俱乐部不满意的成员也可以用以脚投票的方式离开，这就保障了每个成员在维护自身利益的驱动下，达成集体的一致决策并加以维护。而对于纯公共产品来说，由于集体的规模无限大，要使所有人达成一致同意的决策成本、谈判成本、监督成本都会高到让人却步，因此，理性的人将会放弃这种努力，而对纯公共产品消费的共同性又会使他很容易隐藏自己的实际需求而产生“搭便车”的现象，最终导致纯公共产品的供给不足。

灯塔也可以认为是符合该种理论的俱乐部产品。早期，我国和英国的灯塔都是以民间建造为主，并通过收费的方式进行运营。尤其是在英国，灯塔建造的第一步是：“船主将愿意支付使用费的签名请愿书交给枢密院……”灯塔建成之后，对于没有“灯光通行证”的船主将会被禁止进入灯塔的辐射范围，而且对于违反规定的船只，会有严厉的惩罚。通过这些方式，很好地维护了灯塔这一俱乐部产品的稳定性。船主拥有灯塔的使用权，灯塔的建造者拥有灯塔的所有权，他们共同构成了灯塔的集体产权。总之，根据俱乐部产品理论，灯塔可以由私人通过集体产权的方式进行提供。

3.交易成本和产权理论

该理论以交易成本作为出发点，论证了公共产品通过私有产权的方式进行提供是完全可行的。以该学派代表人物科斯的三个著名定理为基础，可以认为，若不存在交易成本，公共产品的提供无论是交给政府还是市场，都是有效率的，而最终由哪一方提供取决于两者的谈判和竞争；但若存在交易成本，公共产品由谁提供将取决于市场安排和政府制度安排中成本较低的那一方。在这里，交易成本又可分为内生交易成本和外生交易成本。在灯塔的例子中，外生成本主要是指维护灯塔运营所耗费的一切成本，比如人工成本、信息采集成本等；内生成本则是指由于收费所造成的效率的损失。最终，该一种公共产品的提供机制是否应该被采纳，应唯一地取决于该方式是否最小化了公共产品提供过程的所有成本。例如英国灯塔的所有者向港口所有者收费而不直接面向船只收费，这种将灯塔捆绑于港口所有者的行为，既最小化了灯塔的收费成本，又使港口的所有者借助于灯塔的服务实现更多的营利，在这一过程中，灯塔所有者和港口所有者的产权利益都得到了实现。

根据这一理论，灯塔提供机制的历史演变最终也是由其不同时期的交易成本所决定的。在早期，资本主义英国和封建末期中国政府的财政规模有限，若要建造灯塔，必然要以征税的方式加以实现，加之政府的行政效率低下，这势必会造成很大的内生交易成本。而相对来说，私人由于其天生的信息优势和对过往船只收费的便利性，使其相较于政府提供有着更明显的成本优势。但是，随着经济社会的发展，私人提供不能满足灯塔的多样功能，只能以高收费的方式进行维持，而这其中产生的交易成本又会导致社会总福利的较大损失，而此时，技术的进步和政府管理能力的提升，使得政府进行安排的成本低于私人提供的成本，所以，市场选择的最终结果是由政府来对灯塔进行生产经营。

三、启示

我国和英国灯塔的历史演变纵然各有不同，但基本上都是沿着由私人供给为主到政府统一安排的路径来发展。这一过程背后，必然有其经济原因。福利经济学从公共产品的外部性以及社会公共正义的角度，提出了通过公有产权提供公共产品的合理性；俱乐部产品理论重新定义了灯塔的属性，认为集体产权可以实现特殊公共产品的充分提供；交易成本和产权理论，通过对不同时期灯塔提供机制的考察，认为公共产品供给边界的决定因素是交易成本的高低，而这最终会外显为不同的产权制度安排。

结合我国的经济社会发展现状，一直以来，政府对经济的干预力度都比较强，对于庞杂的公共产品的供给，政府的手伸的越来越长，财政支出压力也越来越大，而效果却不尽如人意。要想改变这一情况，可以从许多方面入手。结合上文的分析，笔者认为，首先应该转变政府职能，构建服务型政府和现代公共财政体系。同时应该加强政府在产权保护方面的制度保障和法律建设，从根本上说，就是要厘清政府和市场的边界，在充分考量促进基本公共服务均等化和实现社会公平正义的基础上，尊重各市场主体参与公共产品生产、经营、分配的各种方式。唯有如此，才可以真正提高我国公共产品提供的质量和效率。

[1]骆永民.交易成本视角下的公共产品提供机制[J].山西财经大学学报，2007，(7)：5-9.

[2]王瑶.科斯灯塔私人供给之谜的重新解读[J].经济学动态，2014，(8)：117-125.

[3]李芳.晚清灯塔的建设与管理究[D].武汉：华中师范大学硕士学位论文，2011.