政府合作机制研究——基于区域经济一体化的视角

黄明宇

（广西师范学院，南宁 530001）

一、广西北部湾经济区区域内地方政府合作的现实必要性

（一）区域经济一体化需要地方政府间的合作

随着区域经济一体化浪潮的突飞猛进，我国的区域一体化由封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变。这一转变一方面使区域分工不断深化，各个区域间相互依赖、相互渗透的程度不断加深，地区间由于资源共享所导致的相互依存关系加强；另一方面，使各个区域之间的竞争更加激烈，而这种竞争已不再是传统意义上的资源禀赋等比较优势的竞争，更多的是表现为区域“综合竞争优势”层面上的竞争[1]。广西北部湾经济区为了取得这种独特的区域竞争优势，打造区域的整体竞争力，区域内各地方政府应该在加强区域经济合作的基础上，优化资源配置，调整产业结构，使区域间各种资源形成一种合力，积极打造区域“综合竞争优势”。

（二）区域整体凝聚力的增强需要地方政府间的合作

一般来说，合作得以进行的前提和基础就是信任和尊重。信任、尊重是合作的润滑剂，是合作的感情基础。建立在信任与尊重上的地方政府合作有利于增强区域的整体凝聚力。当今社会的发展产生了大量的公共问题，由此导致的不信任与诚信缺失现象大量存在，如在相互贸易与投资、环境治理、公共卫生中产生的欺诈与投机行为等，而这些问题单单依靠各地方政府的内部力量已经无法解决，因而必须寻求区域内其他地方政府甚至所有地方政府的共同努力与合作才能解决。通过各地方政府间相互承诺的信任与尊重，采取集体的协调行动，才能更好地处理区域发展中存在的种种问题，才能杜绝“搭便车”现象，使得各地方政府之间形成一种凝聚力，也为今后更全面更广泛的政府合作打下坚实的基础。由于北部湾经济区所处的南宁、北海、钦州、防城港之间长期缺乏一种合作的观念和制度，这严重地制约了北部湾经济区一体化进程，不利于区域经济的发展。

（三）突发性公共危机事件频繁发生需要地方政府间的合作

近年来“非典”“禽流感”、跨流域水污染等公共危机事件频繁发生，公共危机事件的特点决定了单一行政区划的地方政府在面对错综复杂、难以避免的突发性公共危机事件时难以有效防范，而需要各政府部门或者跨区域的地方政府之间在危机发生时能够进行充分的信息沟通与协调，能够群策群力，集中各地区的人力、物力、财力，在最短时间内达到社会资源的最大整合，以将这类危机事件的危害性降到最低程度。

二、区域内地方政府合作中存在的问题

（一）地方政府间博弈，使合作效益难以达到最大化

利益是推动地方政府走向合作的根本原因。在实践中如何整合不同地方政府的现实要求来谋求彼此之间的合作，进而达到满足彼此需求之目的是合作中的地方政府难以理性权衡的问题[2]。一方面，共同的利益需求推动了区域内地方政府自觉地走向合作；另一方面，地方政府具有追求自身管辖行政范围内经济利益最大化的强烈动机。在各地方政府都同时拥有可利用行政权力来为本地谋利而又没有有效约束或协调机制的情况下，任何放弃使用这种权力的地方政府都会处在一种相对不利的境遇之中，各地方政府竞相利用行政权力来试图使本地利益最大化，使区域政府合作难以达到理想状态。北部湾经济区在招商引资过程中，出于发展区域经济的目的，经济区内各市都众志成城，团结一心，通过各种方式宣传，以优惠的政策吸引大项目落户到北部湾经济区来。但项目落户过程中，出于本市的利益考虑，为了不使本市在区域内的竞争中处于劣势，却置经济区发展规划不顾，千方百计地与他市争取，甚至不惜使用行政权力等方式试图使本地获得利益。

（二）合作协调机制尚未有效建立，政府间合作层次不深

当前，北部湾区域缺乏一套系统有效的政府间公共管理合作机制。虽然在区域内政府间初步搭建起一些合作平台，包括“环北部湾区域城市合作峰会”“北部湾经济合作组织”“泛北部湾经济合作论坛”等。但是这些区域合作平台在组织制度、组织形式、决策执行能力、利益共享和利益补偿等方面还存在一些问题，不能实现规范化和制度化，在有效深度解决政府间公共管理与合作问题方面有一定难度，制约了地方政府间合作的深度和广度，减缓了区域经济发展的速度。

（三）区域产业趋同，重复建设现象严重

由于北部湾区域内主要港口城市在产业基础、资源禀赋等方面的相似性，使得各市在一定程度上产业结构雷同、重复建设现象严重。沿海三市同时大力发展造船业、造纸、炼油以及旅游业，并且都把这些产业作为本市的支柱产业进行培育和发展，产业重复建设，没有能够突出各市的发展重点，在经济发展水平以及资源要素禀赋相近的情况下，不仅不能形成经济区各市的分工合作体系，反而加剧了相互之间的竞争。

三、区域内地方政府合作问题产生的原因

（一）区域政府合作的共识还没有真正形成

长期的计划经济体制使得一些地方政府形成了接受上级任务和命令的惯性，而缺乏自主决定和发展的主动性，这一点在北部湾经济区内某些级别较低的地方政府身上表现得更为明显。政府自身狭隘的执政思维，自利和短视的行为更使得他们缺乏合作的意识，加上各级地方政府自身的经济职能和干涉经济的愿望还很强烈，政府的政区竞争观念比区域合作观念要根深蒂固得多[3]。特别是对于广西北部湾这样一个成立不久的区域经济合作组织，缺乏政府合作的历史和传统，虽然合作对双方或者多方来说都是有利的，但是合作仍然难以达成。

（二）组织权威性和相关法律与制度的缺失

当前区域政府合作组织主要采用跨区域联席会、沟通会或者区域领导人高层会议的形式，更多带有象征性的宣示意义。北部湾经济区虽然成立的自治区层面的管理协调机构，由自治区副主席兼任管委会主任，各市也相应成立了协调机构，但由于这些协调机构中的主要负责人都是兼任的，在进行实质性的工作的时候，这种较为松散的非功能性的组织机构，由于缺乏跨区域的行政权威，很难实现区域内跨越行政区界限或功能区界限的更大范围的公共服务合作，协调结果的实施效果也难以保证。北部湾经济区上升至国家发展战略层面，相关规划政策和地区开发政策、区域规划指导纲要尚未完善，部分政策制度落实不到位，致使该区域政府间关系治理缺乏制度保障，处于低治的状态。

（三）协商机制和沟通渠道的缺乏

当前北部湾区域内外政府间在政务服务上缺乏必要的公共管理联动，对外来投资重大项目或需要联合办理的事项，三港一市之间未建立相应的公共管理服务机制，各市公共管理服务中心也缺乏必要的沟通联系，未建立起必要的协商机制，从而无法实现公共管理服务的联网联营，为客商提供统一、便捷、高效的区域公共管理服务环境。北部湾区域内外缺乏统一的区域公共信息共享平台的有力支撑，各市之间在公共信息服务方面未开展深入的交流合作，造成了政府间信息的不对称，这将可能产生相互间的不信任，助长了机会主义倾向，从而形成了合作的重大障碍。

四、构建广西北部湾经济区地方政府合作机制的对策

（一）内在激励：地方政府利益机制的构建与完善

1.增强地方政府官员合作的意识。尽管在我国的地方政府合作中还存在着很多的困难，但是，现实中也不乏合作成功的案例。比较成功的要数长江三角洲地区、珠江三角洲地区。这些区域内的地方政府在很多方面都进行着卓有成效的合作。北部湾经济区可以加大对这些案例的宣传力度，组织本地有合作条件的地方行政首长到这些地方考察学习，可以唤醒某些地方政府合作的意识，扫除观念上的障碍，形成“共赢”和“协同”两大思维体系，让其看到合作所能带来的巨大收益，在今后的发展和规划中积极地用合作的方式来解决一些区域中的重大问题。

2.提高地方政府合作的动力。地方利益的实现，是地方政府合作的动力，只有在合作中满足各自的利益需求，才能为合作提供源动力。北部湾经济区内，为了能实现地方政府各自代表的利益，降低地方政府间利益博弈零和博弈的风险，杜绝低水平重复建设和盲目投资大项目忽视产业对接的现象，应该建立一套有效的利益共享机制以及利益补偿机制，共享合作的成果。利益共享方面，根据地方政府的利益需求进行合作，从一些容易实现地方利益的合作领域着手，循序渐进地深化地方政府的合作水平。

3.提升地方政府合作的效度。整体利益的实现有利于提升一个地区的整体竞争力，增强一个地区的向心力和凝聚力，为地区带来更多的资金、人才、物资以及信息等生产要素，从而有利于地方经济的发展，最终能为地方带来更大的经济效益。北部湾经济区地方政府只有着眼于整体利益，为经济区带来更多的发展机遇，提升经济区的竞争力和凝聚力，才能谋求更多的利益。

（二）外部约束：监督约束机制的建立与完善

1.进一步完善北部湾规划建设管理委员会及其办公室的职能。自2006年北部湾规划建设管理委员会成立以来，其功能得到不断完善，但对于北部湾经济区一体化进程的要求，还是显得相对滞后，发挥的作用比较有限，影响和制约了北部湾经济区的一体化进程。因此，完善管委会和湾办的功能实在必行。管委会首先要确保有法定的地位与充分的事权，能够对关系到整个经济区发展的重大事务进行统一指挥、协调和监督，因而，必须理顺其与自治区及各地方政府的关系，并通过法律法规形式赋予委管会相应、独立的管理权力，理顺关系，明确职责。其次，不断完善委管会以及湾办人才队伍建设，增强工作人员的责任意识，提高其工作效率。最后，做好各市湾办的对接和协调工作，加强各市湾办之间的沟通和联系，了解相互间管理和运行机制，实现工作的有效对接。

2.制定区域内政府合作的政策法规，构建合作治理的监督约束机制。区域公共政策是政府干预区域经济发展与公共管理区域经济关系的主要功能，是政府公共政策的一个重要组成部分。区域性政策缺位意味着区域经济发展缺乏内在策动力。对于广西北部湾经济区而言，就是做好政策和法规的从无到有、从有到优的转变。通过构建这些综合性的政策支撑体系，以统合北部湾各辖区相关政策，使区域经济开发建设有法可依，有章可循，减少各方的摩擦，降低政府间交易成本，营造国家政策在此区域先行先试的最具活力的前期制度安排。此外，为了防止区域合作中的机会主义行为，保障合作关系的健康发展，需要建立一种区域合作的约束机制对区域合作中的非规范行为做出惩罚性的制度安排，以对违反“游规则”的机会主义者予以充分的惩罚[4]。

3.府间利益关系的不协调。再加上地方官员频繁的地区间调动，更使地方政府在经济竞争中急功近利，寻求短期经济行为，从而使国民经济的发展缺少可持续性。因此，必须完善我国的地方政府官员的考核制度，建立起科学的绩效评价体系。要引入政绩成本分析，不仅要看领导干部取得的政绩，还要看创造政绩的目的以及为谁创造政绩，并对为取得政绩所付出的投入和代价进行计量，以切实避免不及成本和代价的重复建设、资源浪费、环境破坏[5]。对地方政府官员的考核、评价应该取向于一个综合的指标体系，要用全面、协调、可持续的科学发展观来衡量。

（三）合作载体：地方政府间信息交流平台的建立与完善

1.加强信息交流，规避合作风险。风险的存在，很大程度上是由于信息的不对称与闭塞造成的，加强地方政府间的沟通与交流，有利于规避由于信息的不对称带来的投资风险。由于交流沟通平台的单一和不完整，北部湾经济区地方政府间的信息传播呈现出阻塞隔断的状态，以致出现发展战略的失误。因此，在北部湾经济区内构建一个有效的沟通交流机制，为地方政府的交流提供沟通平台，实现信息资源的自由流通，才能规避合作带来的风险。一个有效的沟通机制，要达到的目的就是能实现信息的流通，并使各方在信息的沟通中协调相互之间的关系，最终达成共识，然后在共识的指导下走向实践。因而沟通机制的建立一定要改变以往那种单一、走形式的状况，提供多渠道的沟通方式，进行实质性的合作事务。

2.实现信息资源共享，降低合作成本。信息是无形的，但却又是可储存的，作为一种经济发展的无形资源，信息对经济的发展作用不可估量，在地方政府进行合作交流中，同样不可或缺。根据信息的可储存性，实现信息资源的共享，有效降低地方政府的合作成本，从而提供地方政府合作的积极性[6]。北部湾经济区地方政府间如何实现信息资源的共享，务必要在南宁、北海、钦州和防城港间建立一个公共的信息管理系统，这个信息管理系统由独立于四市之外的组织或机构进行管理，可以由自治区委托设立，也可以由管委会委托设立，但不管是由谁来设立，这个信息管理系统机构必须具有独立的权限，有能力要求各市在这个公共信息系统中及时进行信息录入，把各市目前的发展战略以及未来的发展方向等方面的信息录入到这个公共信息系统中，然后各市就可以在这个公共信息系统中，了解各自发展动态，避免冲突。

3.进行信息反馈，巩固合作成果。信息的反馈，是合作循环回路中最后的一环，缺少这一环，合作就不能往更深一步发展。对合作成果的信息进行反馈可以起到两个作用，一是共享合作带来的成果，有利于增强合作的信心；二是总结合作的不足，有利于为下次合作提供经验借鉴，提高合作的水平。在每一领域合作取得一定的成果之后，地方政府间就应该对合作成果进行阶段性的反馈，总结合作的得与失，为合作的进一步推进提供新的动力。地方政府间电子政务系统以及城市合作论坛的建立和完善，是实现这一目标的有效途径[7]。建立和完善地方政府电子政务系统，实现地方政府间的信息共享以及交流，同时可以提高政府的合作效率；建立和开放北部湾城市合作论坛，发表合作主题论坛，引导公众参与，让更多的人和组织参与到北部湾经济区的建设中来，为地方政府的决策以及未来的发展方向提供一个有效的参考和借鉴。

[1]陈剩勇，马斌.区域间政府合作：区域经济一体化的路径选择[J].政治学研究，2004，(1).

[2]林尚立.国内政府间关系[M].杭州：浙江人民出版社，1998.

[3]周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作[J].经济研究，2004，(6).

[4]蔡岚.区域政府合作中的难题及其求解[J].前沿，2006，(10).

[5]陈瑞莲.论区域公共管理的制度创新[J].中山大学学报：社科版，2005，(5).

[6]黄明宇.区域内地方政府间合作的困境与对策——以广西北部湾经济区为例[J].广西师范学院学报，2009，(3).

[7]陈德甫.广西北部湾经济区地方政府合作机制研究[D].南宁：广西大学硕士学位论文，2011.