从新中国宪法看中国政治特点兼与美国宪法比较

时间：2024-04-24

唐慧云

（上海社科院国际关系研究所，上海 200020）

现代意义上的宪法来自英文的constitution，《布莱克法律词典》认为宪法是：“民族或国家的基本组织法，用以确定其政府的特型与观念，对政府的内部运作规定其所必须服从的基本原则，组织政府并调节，分配及限制其不同部门的职能，并规定主权形式的范围与方式。”普莱斯在1884年提出了宪法是通过法或者依法组织化的政治社会基础。韦尔在《现代宪法》中有区分了成文法和不成文法。在洛克发表《二论国民政府》之后，宪法被解读为限制政府，保护公民的权利。尽管对宪法的解释，法学家众说纷纭，但是法学家都有基本共识，即宪法是国家的根本大法，是政治生活的基础，它规定社会政治制度和公民的基本权利和义务，其修改有特殊的规定。因此，透过宪法，很容易看出一个国家的政治基本特点。

新中国建立以来，中国共有四部宪法。目前，中国宪法是1982年制定的，通过与美国宪法比较，可以得出中国政治的如下特点。

一、宪法缺乏稳定，宪法随着国家政治变动而频繁变动

新中国建立以来五十多年的时间里，中国存在四部宪法，分别是1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法，这四部宪法均是随着中国政治变迁而变动。1954宪法是新中国第一部宪法，它分序言、总纲、国家机构、公民的基本权利和义务、国旗和首都共四章，106条。它本来是一部科学的宪法，但是随着中国政治的变化，此宪法完全被推翻。取而代之的是以体现以阶级斗争为纲的国家宗旨1975年的宪法。此宪法完全充当了政治斗争的工具，其结构虽然和1954年宪法一致，但是它明显强调阶级斗争：序言中的第12条谈到要把无产阶级的全面专政扩大到各个领域；第13条把四大自由作为革命的新形式，直接将领导人语录写入宪法；公民的权利和自由保障从1954年的15项减为3项。1978年宪法是在结束了文革的背景下出台的，其结构与前两部类似，它纠正了1975年宪法“左”的错误，公民的权利由原先的3条变为13条，但是前言中仍然强调以“无产阶级专政下的继续革命”。1982年宪法是中国在实行改革开放和现代化建设的背景下出台的，除序言外共有四章，分别为总纲、公民的权利和义务、国家机关、首都国旗国徽。它规定了国家的指导思想即坚持马克思主义、列宁主义、毛泽东思想和坚持四项基本原则，公民的权利和义务增加到23条。

相比之下，美国宪法较稳定，美国宪法是1787年7月制定。虽然在二百多年的时间里，美国政治也经历了多次政权更迭和政治生活的变迁，但是美国宪法并没有发生重大变化，只是其间经历了17次修改，并一直沿用到现在。

出现这种情况的原因在于，中国宪法有自己特殊的作用即适应国家政策的调整，与美国宪法相比，它缺少核心价值观，纵观中国四部宪法，其结构是类似的，内容随着政策方针的变化而改动，总纲的指导思想也是反映当时政局。尽管把公民权利和义务以及国家制度单独作为一章，但是缺少核心价值观的指导；国家政治制度（如1975年宪法撤消国家主席）也是变动的；公民的权利和义务也是随政局变动而变化。而美国宪法是在三权分立的理论基础上建立起来的，它重视的是权力的制衡。在短短的七章内容中，美国宪法处处体现出对权力制衡的重视：宪法对立法、行政、司法三种权利做了详细的规定并被分别单独作为一章，放在宪法前面；第四章是有关于各州权力的规定，对中央和地方的权力做了说明；第五章规定了宪法的修改。由此可见，中国政治侧重具体细节和内容，美国政治则是关注政治精神。

二、党政关系密切

中国政治的第二个特点是：中国党政关系密切，执政党政策影响宪法。

首先，中国宪法明确表示坚持党的指导思想。在新中国的4部宪法中，序言均表示坚持工人阶级和执政党的领导地位，并把执政党的指导思想作为国家的指导思想。1954年宪法在涉及国家性质方面突出强调中国共产党的领导地位和工人阶级的历史作用，其政党色彩较强。如序言写道：“中国人民经过一百多年的英勇奋斗，终于在中国共产党领导下，在1949年取得了反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的人民革命的伟大胜利，因而结束了长时期被压迫、被奴役的历史，建立了人民民主专政的中华人民共和国。”在总纲的第1条：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。”1975年宪法增加了将党的指导思想——马克思主义、列宁主义、毛泽东思想作为国家的指导思想。如序言比1954年宪法增加了：“我们必须坚持中国共产党在整个社会主义历史阶段的基本路线和政策，坚持无产阶级专政下的继续革命，使我们伟大的祖国永远沿着马克思主义、列宁主义、毛泽东思想指引的道路前进。”总纲的第2条：“中国共产党是全中国人民的领导核心。工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对国家的领导。马克思主义、列宁主义、毛泽东思想是我国指导思想的理论基础。”1978年宪法同样是突出中共的领导地位和坚持党的指导思想。如序言写道：“建国以后，在毛主席和中国共产党领导下，我国各族人民在政治、经济、文化、军事、外交各条战线贯彻执行毛主席的无产阶级革命路线，经过反对国内外敌人的反复斗争，经过无产阶级文化大革命，取得了社会主义革命和社会主义建设的伟大胜利。”总纲第2条：“中国共产党是全中国人民的领导核心。工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对国家的领导。中华人民共和国的指导思想是马克思主义、列宁主义、毛泽东思想。”1982年宪法也是强调执政党的领导，在坚持党的指导思想作为国家指导思想中，增加了邓小平理论和三个代表。如其序言写道：“1949年，以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民，在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了中华人民共和国。”“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”从中国宪法的序言中，可以看出执政党在国家生活中重要影响：中国的国家性质是与执政党的领导密切相关；执政党的指导思想同样是国家的指导思想。

相比之下，美国宪法在7条内容中未涉及政党的指导思想，即使在后来的26条增补案中也未涉及，它的前言在二百多年的时间里一直未变。“我们美利坚合众国的人民，为了组织一个更完善的联邦，树立正义，保障国内的安宁，建立共同的国防，增进全民福利和确保我们自己及我们后代能安享自由带来的幸福，乃为美利坚合众国制定和确立这一部宪法。”它强调的是国家稳定、安全和人民权利。同时，它也谈到了国家制度问题即建立一个联邦制的国家。

其次，中国宪法的制定和修改也紧跟党的方针政策。如1954年宪法的序言中提到过渡时期的总路线：“国家在过渡时期的总任务是逐步实现国家的社会主义工业化，逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。”这与1953年6月15日，毛泽东在中共中央召开的政治局扩大会议上对过渡时期总路线的讲话是一致的，“党在过渡时期的总路线和总任务，是要在十年到十五年或者更多一些时间内，基本上完成国家工业化和对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造。这条总路线是照耀我们各项工作的灯塔。不要脱离这条总路线，脱离了就要发生，‘左’倾或‘右’倾的错误。”仅仅相隔一年，此内容就写在宪法中。1997年，江泽民总书记在第十五大党代会上发表了《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色的社会主义事业全面推向21世纪》的报告，并明确把邓小平理论作为党的指导思想写入党章。报告第一次提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的纲领；在报告的第五部分关于经济体制改革和经济发展中，谈到“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度”；“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度。把按劳分配和按生产要素分配结合起来”；以及“长期稳定以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制”；“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。对个体、私营等非公有制经济要继续鼓励、引导，使之健康发展。这对满足人们多样化的需要，增加就业，促进国民经济的发展有重要作用。”在1999年的宪法修改案中，新增加的6条有5条与以上5条是重合的，另一条是将“反革命罪”改为“危害国家安全罪”。2002年的党的十六大报告所提出的“三个代表”，政治文明等内容也在2004年的宪法修改案中写出来。由此可见，执政党的方针政策对宪法的修改产生重大影响。

相比之下，美国宪法的修改是围绕国家三权分立的制度、公民的司法权、选举权等具体国家机关的权力和人权问题而展开。它并不涉及国家的具体经济和社会领域的方针政策，而是关注国家政治权力的分配和归属的宏观问题。

三、经济至上，力求社会稳定

1978年以来，中国确立了以经济建设为中心的国家政策，以此推动中国现代化建设，同时，力求维护社会的稳定。中国对1982年宪法作了四次修改，分别是1988年、1993年、1999年和2004年。以上四次修改均显示，中国政治经济至上。1988年的宪法修改案有两条，全部是关于经济的。在对11条的补充为：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”在第10条中增加：“土地的使用权可以依照发露的规定转让。”1993年的修改案共有9条，其中有7条是有关于经济，涉及了所有权、国有经济、集体经济、市场经济、家庭承包责任制等内容；1999年的修改案有6条，其中3条是有关基本经济制度，家庭联产承包责任以及非公有制的经济地位等内容。2004年14条修改案中有一条是关于经济的。以上这些修改案涉及到经济制度、分配方式、非国有经济地位、资源配置方式等内容。

相比之下，经济制度并没有在美国宪法中体现，在涉及经济问题上，美国宪法重视的是个人私有财产保护。在修改案中，这样写道：“人民有保护其身体、住所、文件与财产之权，不受无理拘捕、搜索与扣押、并不得非法侵犯，除有正当理由经宣誓或代誓宣言，并详载搜索之地点、拘捕或收押之物外，不得办法搜索票、拘票或扣押状。”此外，从美国宪法的修改案中，可以看到最近几年，总统与国会的权力斗争。总共26条的修改案中第12条、第13条、第15条、第20条、第22条、第23条、第24条、第25条共8条涉及到了总统选举、总统候选人的要求、总统的任期、国会的权力、总统和国会的权力分配等问题。由此可见，美国政治对三权分立制度的重视。

经济问题写入宪法表明中国对经济建设的重视，体现出中国以经济建设为中心的国策。新中国在很长一段时间里对经济制度、分配方式、资源配置的方式等基本经济问题认识不清，导致中国经济发展的延误。正是因为中国对以上问题的理清和对发展市场经济的重视，加之稳定的社会环境，中国成为目前GDP增长最快的国家。而美国，市场经济发展完善，经济立法完备，其经济的发展政策写在专门的经济法中而不是在宪法中，这也同时说明中美两国不同的经济发展模式。前者是自上而下的靠国家的政策来推动经济发展，后者是自下而上的自由经济体制。在第一种经济模式中，国家的方针政策无疑会发挥重大作用。

中国除了在宪法上保证经济发展的指导政策外，还通过权力机关代表任期的延长来保持政策的连贯性和稳定性。如1993年的修改案，将县级人大代表的任期由三年改为五年，2004年的宪法修改案将乡级人大代表的任期由三年改为五年。中国是世界人口最多的国家，同时也是一个农业国。中国大部分的人口集中在村、乡、县地区，乡、县级的人大代表无疑是中国政治参与人群的最庞大队伍，延长这部分人的任期无疑会保证政策连贯性和社会稳定。

四、中国日益重视人权保护，力求政治发展

尽管四部宪法结构类似，并都有公民权利和义务这一项。但在涉及公民的具体权利和义务上有重大差距。1954年宪法的第三章有19条关于公民的基本权利和义务的规定，其中有13条是关于保护公民权利和自由的：“中华人民共和国公民在法律上一律平等。”此外，宪法涉及到了公民的平等权、选举权、宗教信仰自由、言论自由、劳动权、休息权、受教育权、监督权等各方面。1975年宪法对公民权利的规定的数目有所下降。公民的权利只剩下3条，它取消了公民在法律面前的一律平等和公民文学自由创作的自由，在第26条写道：“公民的基本权利和义务是，拥护中国共产党的领导，拥护社会主义制度，服从中华人民共和国宪法和法律。”在以往的言论，游行示威自由后加上了罢工自由，但是取出了迁徙自由。1978年的宪法有16条关于公民权利和义务的（28条）。其中，13条是关于公民权利和自由。它与1975年宪法相比，增加了文艺创作的权利。同时，宪法规定公民有四大自由“大鸣、大放、大辩论、大字报”的权利。“公民在法律面前的一律平等”依然没有写进宪法。1982年宪法把第三章的公民权利提到第二章，对公民权利的规定达到了24条，在此宪法中，公民的平等权得到保护，“公民在法律面前一律平等”写入第33条。第38条、第39条、第40条、第41条对公民的人格尊严、住宅通信秘密、取得国家赔偿等权利的规定是首次写入宪法。如：中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害（第38条）；中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅（第39条）；中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护（第40条）；由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利（第41条）。中国在进一步完善人权保护和发展经济的同时，也积极推动政治改革。在1982年宪法修改中，前三次的修改主要是围绕经济问题展开，体现出以经济建设为中心的国策，文章前面也已经阐述过。2004年的修改则偏重于人权保护和力求推动政治民主发展，2004年的修正案共有14条，其中，4条是关于保护人权，将“国家保护公民合法财产所有权”改为“公民的私有财产权不受侵害”；增加了对私有财产侵占进行国家补偿的权利；增加了健全社会保障制度规定；增加了国家保障人权的规定。八条是有关于政治的，政治思想三个包括“三个代表”、政治文明、社会主义建设者，国家制度4个包括主席权力、国家戒严、全国人大代表组成、乡级人大任期；国歌1条；只有1条是有关于经济的。这说明中国在实施一定的经济政策并取得成果后（中国是目前经济增长率最高的国家），开始重视人权和政治发展，力求推动社会的物质文明、精神文明、政治文明的发展。

相比之下，美国宪法并没有把公民的权利和义务单独作为一章，在宪法原文中，对公民权利也提及甚少。正因为此，在后来的26条宪法修正案中，有13条是有关人权的。它涉及了公民的宗教信仰自由、言论自由、财产权、安全权、政治选举权，司法审查方面的权利等。在政治选举权方面，美国宪法逐步废除了肤色、性别等方面的限制，最后变为只要年届18岁以上就可以拥有选举权。