我国检察机关参与行政公益诉讼的问题探析

王聃

（125200 辽宁省葫芦岛市绥中县委党校 辽宁 葫芦岛）

摘 要：随着经济社会的迅速发展，环境问题越来越凸显，生态破坏、大气污染、水质污染、地下水匮乏、噪音污染、能源匮乏、生活垃圾处理不当等成为当前社会亟待解决的重要问题。以检察机关作为监督者针对上述问题提起的行政公益诉讼就是措施中之一。因此，要全面结合我国基本国情，积极借鉴西方发达国家先进的技术及经验，建立符合我国基本国情的行政公益诉讼制度。本文围绕检察机关参与行政公益诉讼存在的问题展开了分析，阐述了造成这一问题的原因，并基于法理基础为检察机关参与行政公益诉讼制度的设计提出了一些建议，以期为我国公益诉讼的完善提供有益参考。

关键词：检察机关；公益诉讼；行政法；法律建议

随着世界各国对自然资源环境问题的日趋重视，规制侵害环境资源行为的法律法规亦日益完善。所以，作为国家的管理者与治理者，必须全面发挥各自职能作用，采取适当、有效的措施来遏制环境恶化，保护人类居住环境，以检察机关作为监督者提起的行政公益诉讼就是上述措施中之一，下文将就这一课题展开详细探讨。

一、检察机关参与行政公益诉讼存在的问题

（一）定位不清晰

关于检察机关究竟该以何种身份提起行政公益诉讼，在司法界一直处于争论不休的状态。有学者认为其应该作为公益代表人，也有学者认为应以公诉人身份，但不管以何种身份参加诉讼，现行法律对此都没有明确规定，也就是说，于法无据。换言之，如果检察机关要提起行政公益诉讼，能够享受哪些权利，法律也没有相关规定，身份定位亟待界定。

（二）法律不明确

正如前文所述，立法缺失，使得检察机关身份尴尬。同时，因行政公益诉讼与普通的行政诉讼的程序存在很大不同，但法律的缺位，使得检察机关提起行政公益诉讼时，是遵循一般的行政诉讼程序，还是采用其他程序，全无相关法律指引。

二、检察机关参与行政公益诉讼的问题成因

之所以造成上述问题，原因可归结为下述几点：一是对当事人适格理论的单向理解；二是缺少法律依据。根据民事诉讼法中的当事人适格理论，只有当事人符合一定的要求或者标准才能成为诉讼中的原告，一般是与诉讼纠纷存在直接利害关系人。而随着公益受损事件的不断发生，显然这种传统的当事人适格理论已经不符合社会的发展。检察机关作为原告向法院提起行政公益诉讼在过去是一直不存在的，因社会发展与环境恶化，检察机关有必要作为原告向法院提起诉讼以维护公共利益，但是法律的滞后性使得目前还没有与此相关的法律规定。不仅缺少相关实体法支撑，同时缺少相关程序法辅助，故而以检察机关作为原告提起行政公益诉讼，可以说是完全没有法律依据的。

三、完善检察机关参与行政公益诉讼制度的法律构想

（一）明确行政公益诉讼参与方式

首先，需要明确，检察机关提起行政公益诉讼与普通人提起行政公益诉讼的角色是不一样的，检察机关并不享有原告的实体性权利，仅享有原告的程序性权利。同时，检察机关应以公益保护人的角色、监督者的角色，只有在没有人提起行政公益诉讼时，才可以为了保护公共利益而提起行政公益诉讼。如，在环境侵权中，如果因为行政机关的一项许可行为导致企业对环境造成大范围的污染，或者说一项审批权限的发生导致一栋建筑不符合城市规划，那么这些行为肯定是违反了行政法的相关规定的，同时侵害了公共利益的。如果没有人提起行政公益诉讼，检察机关便可作为法律监督者做出提起行政公益诉讼的行为。其次，如公民或者法人以原告身份提起行政公益诉讼，那么被告应该是掌握国家行政权与管理权的行政机关。面对这样的被告，公民或者法人以及其他企事业组织的能力与实力明显处于弱势。为了平衡与行政机关这种天然的权力差距，原告可以向检察机关提出申请，要求检察机关作为诉讼支持人支持行政公益诉讼。此举对于公民个人、法人、企事业组织而言，检察机关支持诉讼具有对抗行政机关的极大优势，能够有效增加原告的起诉信心和决心。

（二）明确检察机关诉讼角色定位

第一角色，法律监督者。本文认为检察机关以原告的身份参与行政公益诉讼并不适当。首先，如果检察机关作为原告，那么原告所享有的那些权利，如和解权撤诉权等，其是否享有？如果检察机关享有这些权利可以和被告进行和解，是否会损害公共利益？其次，如果检察机关作为原告，被告就可以向检察机关提起反诉，那么检察机关的地位就会很尴尬了。作为我国的专门监督机关是不允许陷入如此境地的。所以，检察机关以法律监督者的角色來参加行政公益诉讼更为合适。第二角色，公益保护人。公益代表人的说法主要来自于德国，因为德国是普通法系国家，所以检察机关是司法行政机关，如果检察机关提起行政公益诉讼，那么就属于行政机关内部的监督问题。这一行径在德国是可行的，且发展良好。但我国与德国国情不同，我国检察机关是监督机关，并不是行政机关，所以提起诉讼属于司法程序，如果检察机关在这里作为公益代表人的话，检察机关就是代表公众在行使权力，仍然和原告的地位是相类似的，此时将迎来更多问题。所以，将检察机关定位为公益保护人或会更合适，使之既能够保护了公共利益，又能维护自己监督者的角色。

四、结语

就目前而言，我国的公益诉讼制度尚不完善，其各方面的规定比较笼统，一些关键的程序设计及相关辅助制度并未在其中得到具体的体现，没有明确哪些机关、组织有资格进行公益诉讼。因此，要充分结合我国的基本国情及实际发展情况，循序渐进地确立和完善环境公益诉讼制度，促进我国环保工作的全面发展。同时，要进一步简化诉讼的流程、途径，弱化来自各方面的限制条件，加强对检察机关参与行政公益诉讼制度的完善，使公益诉讼制度真正在环境保护中发挥出实效。

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