论我国环境公益诉讼的立法完善

蒋泽汉

（541400 广西壮族自治区资源县人民检察院 广西 资源）

摘 要：目前，我国环境公益诉讼面临诸多问题，一方面环境污染案件不断涌现，另一方面，环境公益诉讼制度立法不健全，导致环境污染案件不能及时得到解决。环境公益诉讼制度的完善必须提上日程，通过环境公益诉讼制度将各种社会力量都参与到我国的环境保护和治理中来，使得违法排污的企业和个人无所遁形，保障公民个人的环境权利，保护国家社会的环境利益，让环境公益诉讼制度成为生态环境的保护罩。

关键词：环境公益诉讼制度；立法；完善

目前，我国环境公益诉讼面临诸多问题，一方面环境污染案件不断涌现，另一方面，环境公益诉讼制度立法不健全，导致环境污染案件不能及时得到解决。尽管当下我国《环保法》以及出台的《解释》都对该制度进行了完善，但因立法并不完善导致具体实施过程中仍面临问题的存在。从理论与实践出发，着重对实施中的现状和问题迸行分析，为健全当前环境公益诉讼制度提出改善建议。希望我们的环境公益诉讼制度尽快完善，发挥其对破坏生态和污染环境的警示作用，大力惩治环境行为，保护国家生态安全。相信随着社会的发展，人们环保意识的提高，环境公益诉讼将会发挥出最大的作用。

一、我国环境公益诉讼的立法现状

《民事诉讼法》和《环境保护法》在《解释》出台之前并未对环境公益诉讼制度进行深入规定，仍然停留在浅薄程度之上。而今年新出台的《解释》在具体实施规则方面进行了详细具体的规定，但因该制度的不健全导致了起诉难、费用高、执行难等诸多问题仍然存在。尽管我国环境公益诉讼制度不健全，但是实践中环境公益诉讼案件却不断涌现，随着该制度的步步完善，与之前相比已有较大进步。

二、我国环境公益诉讼制度的不足

（一）起诉难

任何诉讼程序的启动都是因为原告的起诉行为，无起诉无诉讼。环境公益诉讼制度的完善所涉及的重要问题之一就是诉讼原告资格的圈定问题，我国的环境公益诉讼立法对原告起诉资格无法准确界定，导致了起诉难的问题在我国司法实践中普遍存在。对于传统的诉讼理论而言，其要求必須具有直接的利害关系，这种规定不利于我国环境公益诉讼制度的开展。随着我国环境污染越来越严重，典型如雾霾，严重危害了人类健康，对于这类危险境地，环境公益诉讼就是遏制环境污染的良方。因此，原告资格范围的狭窄是导致我国环境公益诉讼起诉难的关键，拓宽原告资格的范围，将公民和检察机关纳入环境公益诉讼制度体系中来是我国以后立法需要考虑的事情。

（二）民间环保组织无意愿或者无能力提起公益诉讼

新《环境保护法》第五十八条第三款禁止提起诉讼的社会组织通过诉讼牟取经济利益，这对保持民间环保社会组织非赢利性、公益性、公信力方面确实有作用。然而不可否认的是，现有的民间环保组织，筹资渠道非常狭窄，资金来源非常不稳定，再加上这些环保组织通常缺乏法务人员、缺乏诉讼经验，而又没有能力高薪聘请有能力的律师代理诉讼，最终可能导致环保社团无意愿提起环境公益诉讼。有的民间环保组织客观有意愿提起环境公益诉讼，但由于人力资源的制约和诉讼费的缺乏，可能无力提起诉讼。从近几年的公益诉讼实践看，公益诉讼主要是由中华环保联合会、自然之友等少数几家较有影响的环保组织提出，就是很好的解释。

（三）费用高

司法实践中环境公益诉讼费用高昂一直成为很多能够提起公益诉讼的社会组织难以逾越的障碍。如在泰州市环保联合会起诉泰兴六家排污企业的案件，被告六家排污企业被法院判决赔偿1.6亿元的高昂赔偿，同时鉴定评估费用由原告泰州市环保联合会支付，达到了10万元之高。再如2011年10月，由“自然之友"等环保组织对曲婧铬渣污染事件提起的公益诉讼获得了曲靖中院的立案，在该案中，由于审理案件的需要，法院要求出具相关环境鉴定评估报告，单就鉴定费高达600万元以上。这都是由于环境案件的特殊性导致的，环境案件的标的额相对来说较大这就导致了诉讼费用的水涨般高，加之取证、鉴定、评估等附加费用，一系列高昂的费用让能够提起环境公益诉讼的机关和组织望而却步。每个机关和组织都有自己的财政预算，而环境侵害案件的发生是无法预知的，如此高昂的诉讼费用是任何一个机关或组织无法承担的，又因环境案件的公益性导致受益人的不特定性，将诉讼费用分担到受益人身上也是不切实际的。

三、我国环境公益诉讼制度的完善建议

（一）清晰界定并逐步扩大环境公益诉讼主体

1.要明确检察院的原告资格

如前所述，新《民事诉讼法》所谓“法律规定的机关”的界定尚不清晰，从操作层面看，具有环境保护法定职责的行政机关应当与海洋行政主管部门一样具有环境公益诉讼主体资格。另一方面我国当前立法并未赋予检察机关可以提起环境诉讼的原告资格，同时很多理论界的法学者也不认可检察院的起诉资格。但在实际操作中，各地检察院提起环境公益诉讼的例子却日益增多，并取得了实质性的进展。笔者认为，检察院作为司法机关，可以作为起诉主体，但应对其诉权加以限制，不应对任何环境案件提起公诉，而是作为补充性主体，即只有在无起诉主体或者起诉难度较大时才可以提起公诉。此外，检察院作为司法机关和专门的法律监督机关，从维护环境公共利益的角度出发，可以通过支持起诉等方式参与到环境公益诉讼中来，无起诉主体的情况下，可以直接提起公诉。因此，笔者认为从保护环境公共利益的目的出发，可以有条件的赋予检察机关提起环境公益诉讼的权利。

2.明确公民的原告资格

环境利益的整体性决定了环境公共利益和环境个人利益是相关联系，不可分割的。实践中发生的环境公益侵权案件层出不穷，然而环境侵权案件发生后往往侵害的是公民私人利益，尽管公民在大多数情况下是为了维护个人利益而提起诉讼，但法律并不要求公民具有直接的保护环境意识，只要间接保护了环境公共利益也是值得认可的。因此，法律不能忽视公民的环境诉权，更不能排除公民在环境保护方面的协助作用。

公民在我国目前立法中并不是环境公益诉讼的适格主体，公民为了环境利益需要寻求符合条件的相关组织的帮助，由于环境问题的广泛性，相关行政机关或者组织不可能时时刻刻对环境污染进行有效监控，同时某些行政机关还存在不作为。此时，如果公民不能利用环境诉权对个人利益进行救济，不仅公民私人利益无法得到维护，环境公共利益也无法得到有效保障。给公民创造参与司法实践的依据，不仅为环境公益诉讼制度创造民众基础，还可以维护自身诉权和提高公民保护环境的意识。但完善制度不可能一蹴而就，应该循序渐进的进行。至于公民作為原告资格可能引滥诉的问题，可以通过制度进行约束。

（二）提升环保社会组织提起环境公益诉讼能力

中国当下正处在转变经济发展方式的重要战略期，不同样态的环境问题集中爆发。多元环境公益诉讼的公益性、技术性、较大社会影响性等特征决定了环境公益诉讼不同于普通的民事诉讼和行政诉讼。在公众参与的实践理性基础之上。在此背景下，环保社会组织的诉讼能力建设有以下几个重点：

首先，应正确建立公益诉讼的舆论导向，引导政府、企业、社会组织与公众之间形成良性互动关系；其次，大力宣传有关法律精神，提升环保社会组织的诉讼意愿与信念；再次，加强环境法律专业知识和技能培训，鼓励像中国政法大学污染受害者法律帮助中心这样的法律援助组织对环保社会组织进行环境法律实务和诉讼技能的培训；

（三）设立环境公益基金

我国环境公益诉讼已在多地付诸实践，既取得一定效果，又存在一定问题，究其原因，诉讼资金保障的缺乏就是问题之一。最新出台的《解释》中规定法院可以根据具体情况减免败诉原告的诉讼费用。尽管《解释》中规定了诉讼费用的减免规则，但是却限定了很多条件，对于维护环境公益的原告而言，仍然可能存在放弃诉讼的可能性。解决环境诉讼相关费用由谁承担的问题是建立环境资金保障制度的关键。根据国外司法实践来看，各国的特殊规则可归结为三点：一是诉讼费用减免规则；二是诉讼费用的裁决主要基于法官的自由裁量权；三是诉讼费用由环境公益诉讼基金进行支付。我国目前的立法还停留在对诉讼费用进行减免阶段上，但这毕竟不是长久之计。根据我国经济，让国家全部负担难以实现，为求长远发展，应将重点放在建设环境公益诉讼基金制度上。

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