我国有关组织民事公益诉讼主体资格的建构

（230601 安徽大学法学院 安徽 合肥）

摘 要：自2012年新修订《民事诉讼法》第55条提出公益诉讼以来，学界关于公益诉讼主体资格的讨论不胜枚举，但是对于明确哪些社会组织能作为公益诉讼主体的讨论倒是少之又少。“法律规定的有关组织”在具体实践中如何理解又是一大难点。本文围绕着“法律规定”和“有关性”，分别探讨了作为公益诉讼主体的社会组织所应具备的条件，以及对我国目前多发的环境与消费者公益诉讼中的组织主体资格进行了分析。

关键词：公益诉讼；社会组织；主体；条件

一、社会组织进行民事公益诉讼的实践经历

中华环保联合会诉贵阳乌当区定扒造纸厂环境污染案：①法院审理后当庭宣判，裁定定扒造纸厂立即停止向河道排放污水，消除偷排生产废水对其下游南明河及乌江产生的危险，并承担原告支出的合理费用和诉讼费用。中华环保联合会环境法律中心督查诉讼部部长马勇在庭审后接受记者采访时表示，贵州清镇法院此次判决是我国法院机关做出的首例社团环境公益诉讼判决，具有开创性意义。

民间环保组织首次就环境污染提起公益诉讼：②2011年6月，由于5000多吨重度化工废料铬渣被非法丢放，造成云南曲靖麒麟区三宝镇、茨营乡、越州镇附近山区，以及三宝镇、张家营村一处100立方米左右的积水潭遭到铬污染，并威胁到珠江源头南盘江的水质安全。这起重大污染事件的肇事者，就是云南陆良化工实业有限公司。污染事件发生后，民众损失怎么赔？环境损失怎么办？谁来提起这个诉讼？ 2011年9月，民间环保组织“自然之友”和重庆市绿色志愿者联合会，就铬渣污染事件，首先向曲靖市中级人民法院提起了环境公益诉讼。10月19日，“自然之友”等收到案件受理通知单。自此，全国第一起由民间非政府组织提起的环境公益诉讼获得了立案。

首例消协作为原告打赢3元钱公益官司的案例：③2012年3月，无锡市消协作为原告，将无锡一家火锅店告上了法院，要求退還强制消费的一次性餐具费用3元，并要求商家停止这种强制消费行为。

从以上公益诉讼案例可以看出，我国社会组织有提起民事公益诉讼的实践经验。

二、作为民事公益诉讼主体的社会组织应当具备的条件

《民事诉讼法》第55条中的“有关组织”，笔者认为有关组织中的组织就是我们所说的“社会组织”，这是首先要明确的大前提。社会组织的概念有广义和狭义之分，广义的社会组织指具有共同活动目标的群体形式，包括氏族、家庭、秘密团体、政府、企业等；其狭义概念是为实现某个特定目标而有意识地组合在一起的社会群体，对应与西方传统意义上的非政府组织（NGO）或者非营利性组织（NPO）。④此处所说的社会组织是从狭义角度来说的。然而，在我国，社会组织概念的正式使用始于2006年10月的十六届六中全会，从此开始用“社会组织”代替“民间组织”，相对来说是一个比较宽泛的概念。

《民事诉讼法》关于公益诉讼主体的修改历经3次审议，最终以“有关组织”代替“有关社会团体”，很明显是扩大了公益诉讼主体中组织资格的范围，⑤无形中是支持社会团体以外的其他组织（民办非企业单位和基金会）可以作为公益诉讼的主体，《民事诉讼法》中没有指明哪些组织是在暗示各单行法或司法解释中能进一步列明。

由于组织数量庞杂，各个组织在管理方式、活动规范、经济能力等方面多多少少都存在着差别，良莠不齐，其是否能真正承担民事公益诉讼的重任、切实维护公共利益，是一个值得深虑的问题。从《民事诉讼法》修订历经3次审议最终还是只确定“法律规定的有关组织”就可以看出立法者的审慎态度。因此，在具体的司法实践中，对相关组织的主体资格进行严格规范的审查与过滤也是十分必要的。因此，笔者从以下四个方面来分析《民事诉讼法》第55条中“法律规定的有关组织”的涵义所在。从《民事诉讼法》第55条可以看出其对社会组织作为公益诉讼的主体有两方面的限制：首先，是法律规定的；其次，要具备有关性。

（一）如何理解此处的“法律规定”，除了《民事诉讼法》外还应包括

1.配套的实体法律规定，即与规范公益诉讼主体相关的各单行法

《民事诉讼法》是程序法，其规定的是行为主体实施法律行为的相关程序，而真正要有效规范行为主体的相关法律行为则更依赖于实体法律的规定，尤其是在我国“基本法+单行法”的模式下。这一点值得借鉴德国法律对社会团体民事公益诉讼主体资格的规定。在德国，其社会团体民事公益诉讼并不是由《民事诉讼法》确立的一般性诉讼制度，而是通过特定实体法建立的专门性诉讼制度，如反不正当竞争之诉，其主要依据是《反不正当竞争法》和《反对限制竞争法》，规定允许行业协会和消费者团体可以针对不正当竞争行为提起团体诉讼，这种特定实体法的规定，为社会团体进行公益诉讼提供了明确的法律支持，有利于社会团体在保护公益方面发挥更积极的作用。⑥那么，在我国亦应该如此，想要确保社会组织提起民事公益诉讼，就应该有配套的单行法来对其予以规定，从而更好地规范和支持其诉讼行为。就《民事诉讼法》第55条来看，目前我国涉及公益诉讼的案件范围主要集中在“环境污染”和“侵害众多消费者合法权益”两个大的方面，而与之相关的单行法律则主要应包括《环境保护法》和《消费者权益保护法》。

2.针对社会组织提起民事公益诉讼的司法解释

能有相关实体法来明确规定主体行为固然重要，但实体法律并不能将所有的主体都规定穷尽，其在一定程度上起引示作用，而且在考虑我国的法治状况和基本国情的情况下，现阶段这个向“依法治国”缓慢发展的过渡时期，进行分门别类的修法必然是一个庞大而又复杂的过程，因此，最高人民法院应该尽快出台针对公益诉讼制度的司法解释，对有关组织提起公益诉讼的司法解释，作为缓冲和中间力量，发挥其衔接和指导实践审判的重要作用，也能弥补实体法律规定的不足和空白。笔者认为，应对《民事诉讼法》第55条作以解释，明晰哪些组织能作为民事公益诉讼的主体。通过查阅资料，发现在环境公益诉讼中存在司法解释——（《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》征求意见稿）第二条规定：社会组织的类型——依照法律法规的规定，在民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等社会组织，可以认定为民事诉讼法第五十五条规定的有关组织。⑦鉴于此，对于消费者公益诉讼也应该出台相关司法解释，如出台关于审理消费者公益诉讼案件适用法律若干问题的解释；或者直接出台针对《民事诉讼法》第55条的司法解释。

综上，此处的法律应包括《民事诉讼法》及其司法解释、各单行法（主要为《环境保护法》和《消费者权益保护法》）及其司法解释。

（二）如何理解“有关性”

据统计，现阶段在我国民政部门登记的社会组织有46.2万个。其中，约25万个的名称为“社会团体”，20万为“民办非企业单位”以及2000多个“基金会”。全国人大常委会法制工作委员会副主任王任明认为，这46万多社会组织都可以作为提起公益诉讼的主体的话队伍太庞大，应划个杠杠。⑧当前我国存在46万多社会组织，但并不是所有的组织都适宜提起民事公益诉讼，考虑到各个组织的自身因素状况以及立法者的严谨态度，对能作为公益诉讼主体的组织应予以一定的限制，除了大前提法律的规定外，还应该强调此处的“有关性”。笔者认为，此处的“有关性”可以从以下4个方面来理解：

1.与组织的性质有关

也就是说，根据组织的职能范围来确定与之相适应的公益诉讼。每一类组织都应该根据各自不同的性质而有条件地参与诉讼活动，有资格提起民事公益诉讼的社会组织应当是相关领域内的社会组织，如公益诉讼所涉及到的案件范围包括环境保护、食品安全、消费者维权、妇女儿童保护等等的问题，一旦发生某类问题引发公益诉讼的话，只有具有相关职能的社会组织才有资格提起，而非本领域的社会组织则不能直接提起，这样分清职能界限，也是为了明晰各类社会组织的诉权界限，从而防止诉讼重复和滥诉的现象。

2.与组织的地域范围有关

这里所讲的组织的地域范围主要是从组织的事业所辖范围方面来说，而这类组织主要包括全国性的组织和损害结果所在地的组织。全国性的组织是具有一定影响力和较强实力、各方面综合素质相对比较高、能够较好的协调各方资源来与侵权方对峙的组织；而损害结果所在地的组织则具有反应速度快、能更全面了解受害群体诉求的优势。⑨因此，一旦发生了公益诉讼案件，也可以从这个角度来与其他因素衡平，比如让哪类组织优先提起公益诉讼更有利于维护受害方的合法权益，能更便于诉求的解决。

3.与组织的管理方式有关

这里所讲的组织的管理方式即对组织的管理方式，也就是说提起公益诉讼的组织是否必须具备合法登记这个条件，回答是肯定的。社会组织很庞大，也很庞杂，有合法的也有非法的；有正式的，也有非正式的。而我们在此讨论的社会组织首先必须是建立在合法基础上的，前面所提到的当前我国的三大类组织都是要经民政部门合法有效登记并由其业务主管机关负责管理的社会组织，也许这个“必须登记”的条件导致了大量民间组织面对公益诉讼主体资格的非法化，但结合我国的基本国情和司法实践经验，现阶段能跨入公益诉讼主体资格这道门槛的必然是已经取得合法登记的社会组织，因为只有经过严格审批程序的组织才能有更规范的行为，而且便于责任追究。通过查阅《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》，对社会组织的管理方式总结如下：①必须经合法有效的登记；②有独立承担责任的能力；③具备其他相关要求。这也是为了防止那些名为组织实际却是假借公益之名实则保护本团体利益的行为发生。

4.与组织的规模、资金、人员素质有关

作为公益诉讼主体的社会组织，应当具有一定的资金保障，要有严格规范的活动章程和内部管理机构，如果有可能，还可以具备相关法律专业人士或者虽然无法律专业人士但至少要保证其人员综合素质的质量，只有这样，才能发挥其优势，确保其提起民事公益诉讼行为的规范性，更好地维护公共利益。

综上，作为民事公益诉讼主体的社会组织所包含的“有关性”至少包含四个方面的内容，而且笔者认为这四个条件在审查是否为适格主体的组织时都应该考虑，作为民事公益诉讼主体的社会组织至少应该具备这四个条件，才能更规范地行使其权利，保护公益。

三、我国公益诉讼案件中应明确的社会组织主体类型

（一）环境公益诉讼案件

当前我国发生的环境污染案件绵绵不断，这期间进行过的环境公益诉讼也数不胜数。例如，2008年贵阳市人民检察院作为原告起诉熊某、陈某、雷某在水资源保护区内修建违章建筑一案；2008 年广州海事法院受理广州市海珠区人民检察院诉陈某水污染损害赔偿一案；2009年无锡市錫山区人民检察院诉被告李某、林某盗伐林木案；2007 年贵州省贵阳市两湖一库管理局起诉某化工厂环境污染损害赔偿案；2009年，中华环保联合会诉江苏某集装箱有限公司环境污染案等。⑨但我们可以发现，提起环境公益诉讼的主体一般都是机关团体来提起的，社会组织这样一个中坚力量却被拦在门外。它们尝试过多次，却总被“无适格主体资格”限制而未能成功进行。直到2012年新修订《民事诉讼法》第55条首次规定公益诉讼主体资格，这些组织才看到了希望。再加上新修订的《环境保护法》以及（《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》征求意见稿）也对组织提起环境公益诉讼又做了规定。《环境保护法》第58条规定：“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”；（《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》征求意见稿）第二条规定：社会组织的类型——依照法律法规的规定，在民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等社会组织，可以认定为民事诉讼法第五十五条规定的有关组织。据此，符合以上条件的环保组织可以列为环境公益诉讼的主体，如中华环保联合会。但是我们要注意，如果仅将环保联合会作为公益诉讼的主体其实是非常狭隘的，我们还应该看到当前环境下存在的其他民间环保组织，如“自然之友”、“绿家园”、“地球村”这类性质的组织。“自然之友”指出，“公益”顾名思义代表的是社会公共群众的普遍利益。公益诉讼的代表，当然应当是“从群众中来、到群众中去”自发形成的环保组织。公益诉讼，是群众路线在环保领域的创新性延伸，是现代治理理念对于公众参与的核心要求和最后保障。⑩民间环保组织达尔文自然求知社负责人冯永锋对媒体表示，环保法无论怎样修订，如果各地法院不能敞开立案大门，不欢迎污染受害者、环保志愿者、环境公益诉讼者前来起诉，那么再多的法律、法官也挡不住中国环境的持续恶化。⑩

因此，笔者认为，司法解释应该将这类民间组织也规定到公益诉讼的主体中来。原因如下：①具备合法登记要件，形式上和实质上达到统一；②具有相关法规和理论基础。如《民办非企业单位登记管理暂行条例》和“诉讼信托理论的支持”；③具有实践经验。如北京的“自然之友”和重庆的“绿色志愿者联合会”这两个公益组织针对云南曲靖的铬渣污染而提起的民事公益诉讼，云南地方环保法庭也予以成功立案受理；④有相关自制规范。2008 年4 月，中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、爱德基金会、南都公益基金会、NPO 信息咨询中心、浦东非营利组织发展中心、友成企业家扶贫基金会、自然之友、地球村、农家女等一批非营利组织联合议定的“中国公益性NPO 自律准则”发布。2009 年7 月，国内110 余家非公募基金会参与的中国非公募基金会发展论坛在“中国公益性NPO 自律准则”基础上，议定并发布“中国非公募基金会自律宣言”。⑩这些探索对完善中国社会组织自律机制提供了逐步经验，可以此为基础，进一步支持与发展自律联盟，以多种方式，如通过倡导来自我规范，通过声誉来自我规范，通过标准来自我规范，从而提升社会组织的自我规范能力。⑤借鉴德国的社会团体诉讼规定和意大利法律对组织提起公益诉讼的规定。德国早期是将原告严格限定在直接利害关系人的范畴之内，并恪守这一传统的当事人理论。但随着公共利益维护的重要性和紧迫性与日俱增，德国最终也作出了突破，允许民间环保组织提起公益诉讼，并建立了公益诉讼制度。不过，德国也同样为这项权利的赋予制定了限制。首先，只有具备诉讼权利能力和诉讼资金保障，并能代表一定范围内的普遍观念的民间组织才能提起诉讼；其次，为社会组织提起公益诉讼设置了诉讼前程序；另外，德国还对民间组织诉讼的案件范围进行了严格的限定，民间组织能够提起诉讼的事项仅仅限于法律规定的情形。并且规定，起诉必须是为了团体成员的利益，而且必须是团队成员中多数人的共同利益，起诉必须严格按照实体法的明文规定，如果团队没有得到授权就只能提起禁止令，而不能提起赔偿诉讼。可见，作为大陆法系的代表，德国延续了他的严谨思想，对社会组织提起公益诉讼虽然给予承认但也制定了诸多约束，并做了细致而具体的程序上、制度上的安排，缩小了民间组织的诉讼范围和行为；意大利1999年8月3日，意大利第265号法律第一次赋予了民间环保社团提起民事诉讼的原告资格。该法第4条第3款规定了民间环保社团对于环境的损害有权利向普通法官提起本应当由市或者省政府提起的损害赔偿诉讼，损害赔偿所得归属被代替的机关（市政府或省政府）。但并非所有的民间环保社团都具有诉讼资格，只有那些在意大利环境部获得注册的全国性的民间环保社团或者至少代表五个大区的民间环保社团才具备。环境部也可以通过发布命令的形式将其他的民间环保社团加入到能够提起赔偿诉讼资格的名单中来。?

我国环保民间组织分四种类型。?一是由政府部门发起成立的环保民间组织，如中华环保联合会、中华环保基金会、中国环境文化促进会，各地環境科学学会、环保产业协会、野生动物保护协会等；二是由民间自发组成的环保民间组织，如自然之友、地球村，以非营利方式从事环保活动的其他民间机构等；三是学生环保社团及其联合体，包括学校内部的环保社团、多个学校环保社团联合体等；四是国际环保民间组织驻华机构。这其中有影响力的环保组织包括：中华环保联合会、中华环保基金会、中华环境文化促进会以及自然之友、地球村等等。

综合以上五个原因，笔者认为在我国环境公益诉讼案件中，适宜作为公益诉讼主体的组织除了中华环保联合会这类社会团体外，应该在司法解释中将符合条件的民间环保组织，如以上几种有影响力的环保组织规定为环境公益诉讼的主体。

（二）消费者公益诉讼案件

在消费者公益诉讼中一直被提议多次的就是要求赋予消费者协会公益诉讼主体的资格。新修订的《消费者权益保护法》赋予消费者组织公益诉讼权，其第47条：“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”这一规定明确赋予消费者协会消费类公益诉讼的主体地位，进一步充实了消协的维权职责，实现了与民事诉讼法有关公益诉讼制度的无缝连接，是一个很大地突破。全国人大常委会法工委民法室主任贾东明表示，新消保法规定消费者领域的公益诉讼主要针对众多且不特定的消费者受到侵害。比如不公平、不合理的格式条款、格式合同，侵害的就是众多且不特定的消费者的利益。再如一些虚假广告和虚假宣传侵害对象也是众多且不特定，这些都可由消费者协会依法提起公益诉讼。但是侵犯消费者权益的案件类型复杂众多，尤其是随着现代社会经济、科技的迅猛发展使得消费者消费的领域不断扩大，所引发的消费者纠纷之公益性的影响力也不断增强，从过去小规模的虚假产品侵权到现在大规模的垄断性消费以及各种食品安全、产品质量侵权的蔓延，都凸显了我国消费者权益保护的不足。?因此，仅仅单一的规定消费者协会作为维权主体，进行公益诉讼，略显势单力薄，可能出现无暇顾及的状况而做不到切实保护消费者合法权益的程度。

细细地分析《消费者权益保护法》后笔者又看到了希望。其对消费者组织的界定提到了两类：一是消费者协会，二是其他消费者组织，它们都是依法成立的保护消费者合法权益的社会组织。现在《消费者权益保护法》明确赋予消费者协会公益诉讼的主体资格，笔者认为，更应该做实其他消费者组织的作用，“其他”不是可有可无，不是随便提及，它既然被写入法律文本，就不能让它变成一个可有可无的陪衬，加之目前我国在规范社会组织方面已有多部法规，十八大提出了加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制的目标，明确了社会组织管理制度改革的主要任务，激发社会组织的活力已势不可挡。因此，笔者提议在今后的司法解释或《消费者权益保护法》修订中能让“其他消费者组织”在符合4要件的基础上成为消费者公益诉讼的主体，从而让它与消费者协会一起成为保护广大消费者合法权益、维护社会公共利益的坚强支撑！

四、结语

从2012年《民事诉讼法》修订规定了公益诉讼制度以来至现在，社会各界人士对其主体资格方面的研究也一直没有停止。诚然，社会组织的成立目的及其在社会中发挥的作用决定了其在民事公益诉讼中有天然的优势。我国社会组织在民事诉讼中发挥作用才刚刚起步，任何点滴进步都应该值得肯定。从立法层面承认社会组织可以提起公益诉讼，至少为推动公益诉讼起到了破冰作用。但是，要想社会组织在民事公益诉讼中发挥其立法构想的作用，还需要在立法及司法实践中对其不断完善。在此，笔者仅就自己的一点拙见跃然于纸上来与大家分享，也希望对我国司法解释及相关法律的修订与完善有建议之义。

注释：

①中国法院网http：//www.chinacourt.org/article/detail/2014/07/id/1329674.shtml

②第一财经网http：//news.ifeng.com/mainland/detail_2011_09/20/9332451_0.shtml

③新华网http：//news.xinhuanet.com/legal/2012-03/16/c_122843657.htm

④侯登华：《试论社会组织提起民事公益诉讼》，载《政法论坛》2013年第31卷第6期

⑤齐树洁：《我国公益诉讼主体之界定》——兼论公益诉讼当事人适格之扩张，载《河南财经政法大学学报》2013年第1期。

⑥张兴国：《德国社会团体民事公益诉讼主体资格研究及借鉴》，载《河北青年管理干部学院学报》2012年第5期

⑦参见《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》征求意见稿）第2条

⑧秦淮川：《社会组织可提起公益诉讼的进步意义》，载《青岛日报.要闻》2012年9月4日

⑨侯登华：《试论社会组織提起民事公益诉讼》，载《政法论坛》2013年第31卷第6期

⑩人民网时政报道：http：//politics.people.com.cn/n/2013/0705/c99014-22097927-2.html

?马庆钰，井峰岩：《论社会组织多维性规范管（下转第110页）

（上接第108页）理体系的构建》，载《国家行政学院学报》2014年第3期

?刘逢，王锐兰，楚俊：“中国民间环保组织的生存现状及发展”，载《云南社会科学》2006年第1期

?谭新，吕晨辉：《论我国消费者公益诉讼制度的构建》，载《法制与社会》2009年第11期。

作者简介：

雷苗苗（1992～），女，甘肃会宁人，安徽大学法学院诉讼法硕士研究生。