简析秩序行政法的目的所在

韩雪焕

（100097 北京爱尔公益基金会 北京）

摘 要：所谓公共安全，是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。所谓公共安全管理，则是指国家行政机关为了维护社会的公共安全各秩序，保障公民的合法权益，以及社会各项活动的正常进行而做出的各种行政活动的总和。但在秩序行政法学领域，公共安全仅仅指治安安全，即社会及公众不受危险或事故威胁，其生命健康和财产安全有保障。为了抑制公共安全的危险因素、防范对公共安全的破坏和保护公共安全，秩序行政法因应而生。举凡危害或可能危害人之生命、健康和公私财产安全的物品或活动，都被纳入秩序行政法的规制范畴。

关键词：公共安全；秩序行政法；保障

一、公共安全所涉及的范围

公共安全包含信息安全，食品安全，公共卫生安全，公众出行规律安全、避难者行为安全，人员疏散的场地安全、建筑安全、城市生命线安全，恶意和非恶意的人身安全和人员疏散等。

公共安全包括：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。

二、公共安全存在原因

公共安全标志规范每个人的各种安全行为：

中国公共安全问题突出绝不是偶然的。它是我国社会转型期的深层社会矛盾及反映这些矛盾的社会问题的表征。究其原因，有以下几个方面。

其一，体制转型期内产生的社会震荡。我国正处于由原有的计划经济体制向新型的社会主义市场经济体制转型期，在此过程中，价值观的多元化，客观上增加了社会控制的困难。

其二，收入差距拉大产生的变态利益需求取向，使社会心理出现失衡，产生了各种利益集团之间的冲突与矛盾，利益冲突的加剧必然使违法犯罪行为增多。

其三，大规模社会人口流动产生的附带性社会治安问题。当前，除了农村民工潮之外，某些城市人口也加入了人口流动大军，给人口管理和治安带来巨大困难。在大规模的人口流动中，不可避免出现某些社会犯罪现象。

其四，政府职能转换期内产生的社会调控能力弱化。政府职能转换还没有完全到位，在某些方面造成社会调控能力弱化，从而影响社会治安的调控和整治。

其五，国际犯罪活动对国内产生的冲击。

三、秩序行政法的目的所在——公共安全的保障

为了谋求公共安全，秩序行政及秩序行政法成为人类的理性选择。因而，公共安全是秩序行政法的目的，秩序行政法是公共安全的保障。公共安全决定着秩序行政的范围和权限。如果不是公共安全的某一需要，秩序行政的某一权限也就没有必要。例如，公安机关不得向企业或个人收取“保护费”。当企业面临财产侵害或财产侵害的威胁、个人面临着人身安全或财产安全的威胁，公安机关就应当义不容辞地提供保护。因为，公安机关保护的不仅是个别企业和个人的利益，而且也是一种社会秩序。社会秩序本身就是公共利益、公共安全。维护公共安全，是公安机关的法定职责。如果公安机关收取“保护费”，那就意味着公安机关只保护交费者，而不保护未交费者。如此，公安机关就与私人雇用的看家护院的保镖无异。公安机关也就沦为少数私人利益的保护者，而不再是公共安全的维护者。

维护公共安全所必需的秩序行政权的范围，必须根据不可迟延性和强制力这两个主要因素来确定。只有当某种危害秩序的情形具有危急性，并且需要强制手段介入才能予以制止时，才应将这种职能赋予警察机关。如果对秩序的危害不具有急迫性，或者并不急需強制力介入，那就应当设置其他的法律救济途径，由其他机关负责处理。从实践上看，所谓对秩序的“危害”，一般限于具体危害，即若不加以阻止可能造成损害的一种状态，或者说，在顺利进行下，因物之状况或人的行为，极有可能对公共安全与公共秩序造成损害的一种情况。“危害”不能是假想的、非现实的危害，不能只是对危害秩序的一种忧虑、担心。因为如果允许仅仅在有危害秩序“之虞”的情形时，就可以动用强制力予以制止，那不但可能出现大量事后证明判断错误的案件，而且还为执法者殉私枉法留下宽广的余地。

秩序行政必须遵守公共性原则。警察维护社会秩序是针对公共的秩序而非私人之间的争执。私人之间的争执可以通过司法的或其他合法途径予以解决。不允许警察介入私人领域，是为了防止警察权的滥用，尊重个人的自由。我国禁止警察介入经济纠纷也表明了这一点。当然，私人之间的纷争和公共安全之间的界限并非泾渭分明。因此绝对禁止警察介入私人纷争是不可能的，也是不合理的。基于法定的警察职责，在私人纷争中，如果公民人身安全、人身自由和合法财产遭受现实侵害，若不及时阻止将不能避免或者防止危害结果的发生时，公安机关就可以介入，而且必须介入。

因为任何整体都是由个体构成的，没有公民个人的安全就无所谓公共安全。对公民个人的人身、财产安全的严重侵害，是危害公共安全的惯常表现形式。对公民个人的人身、财产安全的保护也是秩序行政的重要内容。我国《婚姻法》赋予警察机关介入家庭暴力的权力就表明了这一点。夫妻争吵是典型的个人行为，不会关及其它人的利益，所以在20世纪60年代以前的美国，即使争吵的夫妻报警，警察也不愿处理此事，最多到达现场进行调解而已。但越来越多暴力案件的发生使大部分美国人特别是女权主义者认为警察保护措施不力而要求积极干预，实际上，此时的家庭暴力已超出了个人权利范围而危害了公共利益。警察保护私权只是警察公共性原则的一个例外，必须遵循严格的条件，否则，防止警察权的滥用只是流于空谈。公安机关介入私人纷争必须遵循以下几个条件：第一，对遭受危害的私权的救济具有不可迟延性。也就是说，如果警察不及时介入将无法有效保障公民的私权。例如，德国《联邦与各邦统一警察法标准草案》第一条第二项规定：“唯有在无法实时获得司法保护，且非得警察之协助，无法遂行其权利，或权利之施行将更为困难时，警察享有依法维护私法上权利之责。”；第二，辅助性。即警察采取措施保护私权只是辅助性的，临时性的。一旦司法救济到达，警察就应及时退出；第三，被动性。即只有私权人主动请求警察干预时，警察才能介入，这也是充分尊重个人自由和限制警察权滥用的要求。

参考文献：

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