对新疆失地农民上访问题的思考

张 影，汪 霖，潘丽萍

（新疆农业大学，乌鲁木齐 830052）

一、新疆地区土地征收安置补偿及保障现状

1.征地补偿标准。新疆的土地征收补偿标准为：（1）土地补偿费：该地被征拨前种植粮食作物的耕地，一等耕地（高产田）补偿计算基数为1 500元/亩；二等耕地（中产田）补偿计算基数为800元/亩；三等耕地（低产田）补偿计算基数为600元/亩。种植特种作物的耕地、菜地、果园的年产值应高于一等耕地标准；棉花地最高不得超过1.5倍；果园地最高不得超过2倍；蔬菜地最高不得超过3倍；葡萄地最高不得超过4倍。其他经济作物按实际年产值测算；（2）安置补助费：耕地补偿计算基数的12~20倍；（3）青苗补偿费：年产值2~3倍，—般农作物的青苗补偿费按该作物前三年平均产值补偿；（4）地上附着物补偿费：根据实际损失，按规定补偿[1]。

2.征地安置模式。新疆失地农民安置模式多以一次性货币安置为主，但是现行货币补偿安置的标准偏低，无法解决农民长久生计，由此带来的社会矛盾、上访事件逐年增加且愈演愈烈。为此新疆各地州不断探索失地农民补偿安置新模式，入股分红、社会养老、留地安置、农地置换等安置方式在部分县市开始试点并进行了阶段性的尝试。目前新疆失地农民的安置方式主要包括：货币安置、招工安置、农业生产安置、留地安置、入股安置和社会保障安置等。但是，除货币安置模式外其他几种安置方式实施范围小、起步晚，处于低水平状态，被征地农民的基本生活、就业、创业、社会保障等问题仍缺乏有效的解决途径。

3.失地农民的社会保障。失地农民社会保障制度应该包括最低生活保障制度、养老保险、医疗保险、就业培训和社会互助服务以及法律援助。目前，除乌鲁木齐、昌吉州、伊犁州直等个别地州市的部分地区，新疆大部分地区的失地农民未被纳入社会保障体系之中。但即使是被纳入社会保障体系的失地农民，其所能享受的社会保障待遇与城镇居民相比仍存在一定的差距。

二、征地引发的失地农民上访情况分析

2006—2011年全疆范围内土地征收民间纠纷呈上升态势。2006—2008年间新疆调节征地拆迁民间纠纷案件平均为1 542件，2009—2011年间新疆调解征地拆迁民间纠纷案件平均为2 289件。2010年新疆农村土地征用问题上访达175件，占当年全疆信访总量的46.4%[2]。新疆区内因征地拆迁而引发的上访案件的矛盾焦点主要集中于征地补偿标准，除此之外，还涉及到安置方式单一、失地农民缺乏必要的社会保障以及征、占用跨区草场的补偿费归属纠纷等。

三、新疆征地引发的失地农民上访现象存在问题分析

1.征地补偿标准偏低。目前，我国征地补偿费用计算的基本方法是以该地前三年平均产值乘以一定倍数而得，既没有考虑到农地产量提高和种植结构调整带来的发展潜力，也未考虑土地区位的影响、农地转为建设用地的增值、土地的产权价格与土地对于农民的社会保障功能等因素[3]。且《土地管理法》规定“按照被征用土地的原用途给予补偿”，这就无形中将被征地农户排除于土地增值收益的分配体系之外，进一步损害了被征地者的利益。

2.现行的征地补偿未能体现土地增值收益。实施征地统一年产值标准后，补偿水平虽有一定提高，但是统一年产值仍以土地原用途作为测算依据，土地永不灭失、保值增值、持续收益的不动产属性难以体现。征收后土地用途转变为经营性的土地，其土地补偿费与征地后再次出让所得收益差距非常大，难以体现出土地增值收益的合理分配，被征地农民未能充分分享工业化、城镇化发展成果[4]。且受“涨价归公”理论的束缚，失地农民分享土地增值收益存在巨大的障碍。

3.社会保障机制不健全。由于新疆部分地区受到经济水平不高等条件的限制，并不是所有的失地农民都能被纳入社会保障体系之内，他们中的大多数人都被采取一次性的货币安置。在“户口城镇化”以后，其待遇却未能实现“城镇化”。且失地农民普遍劳动技能较差、文化程度不高，因此，当他们与原本的城镇市民进行岗位竞争时，往往处于弱势。在这种情况下，他们又缺乏必要的保障和社会福利，对于征地的不满情绪将逐渐膨胀。即使部分失地农民被纳入养老等社会保障体系之中，其所享受的保障标准与城镇职工社会保障标准相比仍存在较大差距，有些地区的待遇甚至不及当地农村最低生活保障水平。

4.失地农民的知情权和参与权不足。部分地区在征地过程中为了减少阻力，提高征地速度，“两登记一公告“难以落实，且实施效果也不理想。有的公告，有的不公告，公告的内容常常不完整，不具体，缺乏应有的透明度。并且，大部分地区未设立专门的征地部门，失地农民在征地过程中的知情权和参与权严重不足。当失地农民在征地过程中的权益受到侵害时，由于可供其选择的维权路径太少，所以大部分人会以上访方式维护自己的权益。

5.利益诉求机制不完善。随着农民素质与维权意识的逐步提升，再加上网络等信息传播媒体的普及，人们表达利益诉求的欲望愈来愈强烈。然而现有的表达渠道并不畅通，体制内诉求方式主要是诉讼与信访。然而诉讼途径比较费时费财，农民不到迫不得己不会选择该途径。由于现行的信访机制不健全，相关法律制度缺失，导致信访机构职权不明确，缺乏强有力的监督，运作效率低，使得农民的诉求信息上行困难。在上访无门的情况下，农民只能选择更为直接和有效的诸如集会、闹事等非常规途径来表达诉求。

四、对策建议

1.提高征地补偿标准。在土地征收补偿过程中，可以适当引入市场机制，用每亩土地的出让金减去征地补偿费、新增建设用地土地有偿使用费、土地开发费以及国家规定的各项计提费用（包括农业土地开发资金、国有土地收益基金、保障性住房建设资金、农田水利建设资金、教育资金、被征地农民保障资金和土地出让业务费等），然后将剩余的资金在政府和被征地农户之间进行合理分配，适度提高农民分配比例，保障农民权益。

2.增加失地农民在土地增值收益中的分配比例。提高农民参与增值收益中的分成，使农民在失去土地后不仅仅是一次性获得固定补偿，而是在未来的土地增值收益中划定一定的比例作为补偿；或者在未来的城市建设中分配一定比例的实体物业给农民，由其转让或者出租来获利[5]。土地出让纯收益要更多地用于失地农民，为土地征收后产生的农村剩余劳动力提供充分的非农就业技能培训和就业机会，为农村居民建立起与城镇居民相当的社会保障体系，确保农民能长期分享土地增值收益及社会发展成果，避免土地增值收益分配不公。

3.完善社会保障机制。打破传统的城乡二元结构，注意城乡社会保障体系的有效衔接，逐步实现城乡社会保障服务的均等化，建设相配套的养老保障、医疗保险、最低生活保障等多样化的措施[6]。同时要千方百计帮助失地农民再就业，对失地农民进行专业技术培训与就业指导，或者对有兴趣创业的失地农民提供一定的信贷支持以及税收优惠，鼓励创业，努力拓宽其经济来源的渠道，提高失地农民自身的收入保障。

4.健全利益表达机制。提高基层政府的治理能力，拓宽失地农民利益诉求渠道。不仅要拓宽信访的表达方式，加强网络受理与监督，使网络成为化解内部矛盾的有效途径，并将信访的规定法律化，让其作为中国最具特色的利益诉求制度，充分发挥其利益协调的作用[7]。进行司法体制改革，重视司法调解，降低诉讼成本，加大执法的透明度，增强其公信力，让其成为失地农民可选择的诉求渠道之一。通过信访与司法等方式的综合应用，畅通农民利益诉求渠道，引导农民正确地表达诉求，预防并及时地化解矛盾。

[1]张洁.新疆农村土地征收社会稳定风险评价研究[D].乌鲁木齐：新疆农业大学硕士学位论文，2013.

[2]王华华.当前中国土地征收的执行困境与对策研究——社会公正地视角[D].温州：温州大学硕士学位论文，2013.

[3]刘耀东，李松梅.当前我国失地农民群体性事件产生的原因及对策[J].湖北工业大学学报，2014，(3).

[4]岳红举.失地农民群体性事件研究[D].兰州：兰州大学硕士学位论文，2009.

[5]李坤英.保障农民利益建立合理的土地增值收益分配机制[J].新农业，2014，(10).

[6]王海港，李伟巍，罗凤金.什么样的农民容易上访?——对失地农民上访倾向的实证分析[J].世界经济文汇，2010，(2).

[7]石娴.当前失地农民集体上访成因及对策研究[D].苏州：苏州大学硕士学位论文，2010.