湘潭邻避设施环评规划中公众参与困惑研究——以湘潭垃圾焚烧厂规划为例

唐久芳 ，王文博 ，罗喜英

（1.湖南科技大学商学院，湖南 湘潭 411201；2.湘潭环境保护协会，湖南 湘潭 411100）

一、邻避设施引发的邻避运动

邻避抗议自20世纪70年代已经成为西方主要国家的普遍现象和政治问题（Mazmanian and Morell[1]1990；Kraftand Clary[2]1991；Dear[3]1992；Deng[4]2003）。 邻避行动日益普遍，亚洲国家(地区)如日本、印度和台湾城市化进程也面临邻避现象（ Kawashima[5]2000；Hsu[6]2006；De Groot[7]2007）。 20 世纪 90年代，中国开始出现邻避运动，2005年北京、广州、南京等地出现抵制在社区建立垃圾焚烧厂邻避运动。我国大规模出现邻避运动，从厦门PX项目开始。厦门PX项目于2005年通过了国家环保总局的环评审批，项目于2007年3月份动工，直到厦门大学赵玉芬联合其他一百多位全国政协委员联合提案，才将PX项目公示与众。迫于公众压力，厦门政府召开了城市规划座谈会公开环境信息行为。这个案例已成为中国规划环评信息公开的典范。海沧原有化工企业的污染严重影响当地居民的健康，居民对企业环境风险管理丧失信心，最终导致PX项目选址从海沧南部迁往漳州古雷半岛兴建[8]。2007年6月5日，上千名六里屯居民身着“反对建设六里屯垃圾焚烧厂”的白色文化衫、手举标语聚集在北京市环保总局门口，要求停建六里屯垃圾焚烧厂。北京高安屯、阿苏卫、南京天井洼、上海江桥、广州番禺、江苏吴江、武汉黄陂等地也出现了类似事件。

当地政府往往对邻避项目所引发的社会风险评估不足，轻视公众参与程序。当部分公众在获知相关风险后，通过网络媒体传播告知相关公众风险，号召周边居民积极采取行动，迫使政府改变其决策，重视公众参与的重要地位[9]。2014年5月10日，杭州中泰5 000人抗议垃圾焚烧厂项目引发邻避群体事件，而当地政府打着修复矿坑的口号，秘密开工建垃圾焚烧厂就是其导火索。居民得知信息距公示截止日期仅一周时间，于4月24日向杭州市规划局提交了一份2万多人反对建设九峰垃圾焚烧发电厂的联合签名，而该局仅给予一份书面答复，没有后续进展信息[10]。2014年9月13日上午10时，四川成都锦江区成龙辖区“四海逸家”业主约200余人因不满在小区绿地建垃圾焚烧站，聚集人员抗议，警方驱散聚集者时发生冲突[11]。

二、湘潭邻避运动案例分析

（一）公众感知垃圾焚烧环境风险的行为

2014年4月30日，湖南省湘潭市规划局网上公示《湘潭固体物综合处置中心修建详细规划》（公示期：2014年4月30日至5月29日），该项目为生活垃圾焚烧发电。公示垃圾项目选址为湘潭九华示范工业园区，承建方为桑德环境资源股份公司，预计投资73.8亿元，占地194.04亩，2010年12月24日，桑德集团与湘潭市政府签署《湖南静脉园项目投资合作协议书》。当地居民首先发现公示，湘潭大学法学教授倪洪涛最先网上发文，周边居民方才知晓。九华垃圾焚烧站位于响水乡公塘村以北，距湖南科技大学北校区外国语楼约2.6公里，距湖南科技大学北二环南校门约5公里，九华杉山社区3公里，锦绣世家约3.7公里，距湖南软件学院约4.2公里，距湘潭大学第四教学区约5.1公里。当地居民发现，在公示期内该项目投资建设方——桑德环境擅自违规开工，已经修建了4层。“项目在项目公示期内擅自开工建设，已属明显违规”，十二届全国政协委员、湘潭大学副校长刘长庚认为，湘潭市政府门户网站发布的“有关九华经开区开建垃圾焚烧厂的公示”引发了邻避运动。

（二）湘潭九华公众以联合签名、静坐参与环境维权

以湘潭大学、湖南科技大学中的教授学者、全国人大代表及政协委员为首的数千名知名人士联名抗议的事件，将反建湘潭垃圾焚烧厂项目作为邻避运动的目标。2014年5月25日，以湘潭大学（以下简称湘大）、湖南科技大学（以下简称科大）的师生为代表的社会群众试图通过静坐、示威等方式争取应有的环境权益。科大和湘大师生员工共8 000人签名反对此项目，而当地媒体拒绝报道，科大、湘大师生不得不向国家环保部举报。此时，湘潭市主要领导紧急邀请两所高校的负责人召开了以“维稳”为主题的会议。

2014年5月20日，湘潭经开区已下达了《责令停止建设通知书》和《停工整改通知书》，并采取了强制停工措施，查封了塔吊等施工机械。该项目未取得建设工程规划许可证，截至施工停止时项目建筑工程完成70%，安装工程完成30%，项目总体建设进度完成30%，已完成项目投资总额约80%。社会大众普遍担心高校暑假期间师生关注度相对较低时，桑德环境随时复工。一位就此事与湘潭市环保局官员沟通的群众代表表明，湘潭目前尚不具备对二恶英进行实时监测和样本检测的技术。在这种情况下，既有前车之鉴，又无自身完善的程序、技术，必然引起民众恐慌。

（三）湘潭九华垃圾焚烧听证会

为了安抚民众，湘潭市政府决定对九华垃圾焚烧厂项目举行听证会。听证代表25名，其中随机公众5名，申请报名时间为2014年7月28日、29日、30日，旁听人员5名，随机抽选，经公证确定，新闻媒体记者参与由政府新闻办负责。邀请代表10名（市人大代表、市环保协会副理事长王国祥，市政协委员、华湘环保总顾问余海波，湘潭大学工会主席李小平，湖南科技大学校长刘德顺，湖南软件学院副处长杨志干，湖南工程学院党政办公室主任李永坚，湖南大学湘江办公室主任张磊磊，上海环境卫生工程设计院院长张益，北京大学环境科学与工程学院教授刘阳生，省建筑设计院城市规划研究设计院副总规划师汤品森，其中张益和刘阳生为环保专家，汤品森为规划专家），委托代表10名（响水乡公塘村村民戴友仁、黄运泉和肖文斌，吉利汽车部件公司总经理助理程刚，步步高新天地副总经理肖丽，市环保协会副理事长王秀连，湘潭大学法学院教授吴勇，湘潭大学化工学院教授张俊丰，湖南科技大学法学院副院长喻军，湖南科技大学商学院实验室主任童杰成），随机选择公众代表5人（市环保协会毛建伟，湘潭双玺置业顾问有限公司冯璐、顾晶晶和吴佳，湖南科技大学胡勇华）[12]。

2014年8月12日上午8点，湖南湘潭上千名九华居民冒雨自发来到举行听证会的铭鸿酒店外，声援听证会代表，拉起了反对九华建立垃圾焚烧站的横幅。听证会从上午8：30开始，12：30结束，每位代表发言不超过5分钟。听证会邀请代表张益支持建垃圾焚烧，认为垃圾焚烧有五个优点，一是用地省，二是处理速度快，三是减容效果好，四是污染可控制，五是能源利用好；认为垃圾分类不是焚烧的前提，焚烧厂的二恶英排放将进一步下降[13]。三名专家主张在九华建垃圾焚烧厂，二名村民表示有条件地同意建厂，其余听证会代表全部反对在九华建垃圾焚烧厂，尤其是大学代表坚决反对，理由是影响湘潭人才引进，留不住人才，影响大学招生，进而影响湘潭的可持续发展。参会代表绝大多数反对在湘潭九华静脉园建垃圾焚烧厂，因为此项目违规在先，正规手续不全就开工，且公示期间已经动工；征用土地违规，改变土地使用用途，黄良兵等百人联名投诉[14]。

三、结论与建议

（一）邻避设施环评信息不公开

公示期内，项目已经开工。湘潭市政府不想让公众知晓项目，先斩后奏，让公众不得不接受垃圾焚烧厂，说明政府没有担当规划责任，没有按《环境影响评价法》评价项目的环境影响范围，以符合《关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知[2008]82号》中规定的环境防护距离不得小于300米的要求。各级环保行政部门只能在职权范围内进行环境信息公开，也就是说只对湖南省环保厅公开此信息，认为垃圾焚烧厂符合国家规定。由于湘大科大员工、村民和环保自愿者到工地上监督桑德环境项目施工情况，湘潭政府才勒令其停止施工。邻避项目远离居民区的300米国家标准本身就存在问题，属实验室环境下的标准，经不起实践的检验，日本垃圾焚烧厂1.2公里内居民受二恶英引发癌症的比例非常高。2011年4月11日，日本福岛核泄露事故，导致20公里以外的地区都受到了严重辐射，其当初修建时也通过了环评，却不能保证该项目绝对安全。广州李坑垃圾焚烧厂建厂后，永兴村癌症发病率是建厂前的19.87倍，呼吸系统癌症发病率是建厂前的64.9倍[15]。 湘潭垃圾焚烧厂进行环评程序中，湘潭政府机构虚化了公众参与过程，其环评沦为规划顺利通过的手段，导致公众难以相信政府制定的安全距离标准。

（二）区域规划布局不合理

虽然厦门PX项目符合国家环保标准，但是区域规划不合理，导致公众对项目的强烈排斥。厦门市政府接纳了公众意见，2007年6月按国家环保总局要求进行了全区域规划环评，果断迁往异地。

湘潭原有双马垃圾场已达极限，该场二期工程已逼近湘江，填埋作业区离湘江仅数百米，垃圾处理难以达标排放，急需垃圾焚烧厂处理垃圾。湘潭焚烧厂选址最初在湘潭县，先是县城西的杨嘉桥镇，后移到县城北的锰矿、西北的姜畲镇，都遭到居民反对。2009年锰矿选址同样没有公示，后因为引发警民冲突而终止。2009年，城管委选定湘潭市鹤岭镇原湘潭锰矿厂的炸药库，希望建设垃圾焚烧发电厂，预计2009年6月环评等手续办理完毕。项目在进行前期工作时，遭到百姓强烈反对，引发警民冲突，当局为了维稳不得不废弃选址。

湘潭九华焚烧厂选址位于九华工业园内，沪昆高铁、沪昆高速线上，紧邻响水乡、湖南科技大学、湘潭大学，九华居民，有学生、居民达15万人。湘潭河西是老城区，也是文化区，且湘大、科大的建校都早于九华工业园；九华工业园区附近居民住宅小区分布密集，焚烧厂设施布局在九华工业园明显属于城市区域规划不合理。

（三）公众代表界定与推选有缺陷

听证会代表中的环保专家、规划专家不属于16km2的污染范围，即不属于湘潭九华的常住居民，不符合界定范围中的公众。他们不是邻避设施规划过程中的利害关系人，垃圾焚烧厂建立与否不影响他们个人的健康等问题，3名专家的公众资格存在问题，不具备公众代表性。10名推选代表中响水村3名，占推选代表的30%。邀请代表10名，其中环保专家2名，规划专家1名，3名专家都是主烧派，却没有反烧派的专家。专家结构单一，不具有多样性，可能是利益方桑德环境邀请的专家。主烧派的观点基本一致，认为垃圾焚烧技术成熟，二恶英不会影响健康；他们都未回答选址是否合理的问题。这与湘潭本地垃圾没有分类、不具备实时监控二恶英技术的前提条件相背离，垃圾焚烧可行性大大降低。公众代表的产生过程中，湘潭规划决策层应当与公众进行良性互动，并预先进行随机访谈，回应湘潭九华公众诉求。

（四）政府建立与公众信息沟通、对话平台

中国邻避运动逐年上升，主要原因是地方政府不重视与公众沟通，虚化沟通过程，往往以行政公文敷衍了事，公众关心的邻避设施对环境污染信息没有真正有效传递。如什邡政府仅凭一纸公文告知公众铝铜项目环评已通过，无法解除公众对环境污染的重重顾虑。铝铜项目环评影响机制未做到及时公开，没有重视政府、相关部门、宏达企业与公众的有效沟通，项目开工前也没有举行听证会，导致2012年7月2日什邡发生环境风险群体性事件发生。6月29日，宏达铝铜项目开工典礼前后，一名公众将信息——“把铝铜项目赶出什邡”通过网络平台在什邡市民中迅速传播，主要内容是该项目落户该地会造成严重的环境污染，希望什邡民众凝聚起来，表达集体诉求。7月2日发展成万人“散步”，什邡政府动用4 000名武警维持秩序。警方采用催泪弹驱散群众，导致多名群众受伤。什邡政府使用暴力手段对待民众的环保抗争，迫于舆论政府终止了此项目。同样湘潭九华建垃圾焚烧厂，环评没有公众参与，项目边施工边办手续。湘潭政府只讲此项目的技术先进性，环保零排放，却不讲如何保障企业零排放、二恶英对周边环境的恶劣影响，迫于湘大、科大、市民的强烈反对，举行了听证会却是出于维稳需要。距8月12日召开的听证会，时间已经过去42天，湘潭九华公众没有得到任何官方信息，他们心中充满焦虑，不满政府不作为。这说明湘潭邻避设施的环评如果做到真正透明，当地政府让公众及时了解垃圾焚烧厂选址的依据，可以消除公众对环境污染的忧虑。

[1]Mazmanian D，MorellD.(1990).The‘ NIMBY'syndrome：facility sitingand the failureofdemocratic discourse.In：Vig NJ，KraftME(eds)Environmental policy in the 1990s：toward a new agenda.CQ Press，Washington，DC.

[2]KraftME.Clary BB.(1991).Citizen participation and the Nimby syndrome：public response to radioactive waste disposal.West Polit Q，(44)：299-328.

[3]Dear M.(1992).Understanding and overcoming the NIMBY syndrome.Journal of the American Planning Association，(3)：288-300.

[4]Kawashima Y.(2000).Nimby politics in Japan.The Journal of Asian Studies，(4).

[5]Deng FF.(2003).The rebound of private zoning：property rights and localgovernance in urban land use.Environmentand Planning A，(35)：133-149.

[6]Hsu S-H.(2000).NIMBY opposition and solid waste incinerator siting in democratizing Taiwan.The Social Science Journal，(3)：453-459.

[7]De GrootWT.(2007).Community action for environmental restoration：a case study on collective social capital in India.Environment，Developmentand Sustainability，(4)：519-536.

[8]朱谦.城市规划环评中公众意见的表达途径——以厦门市海沧南部地区规划环评公众参与座谈会为例[J].城市规划，2012，(6)：17-22.

[9]尹瑛.冲突性环境事件中公众参与的新媒体实践——对北京六里屯和广东番禺居民反建垃圾焚烧厂事件的比较分析[J].浙江传媒学院学报，2011，(6)：28-32.

[10]http：//www.sq123.com/china/2014-05-11/4612.htm l.

[11]http：//www.chinadaily.com.cn/hqcj/zxqxb/2014-09-15/content_12382881.htm l.

[12]http：//www.xiangtan.gov.cn/cms/searchManage/search_results_gt.jsp.

[13]http：//bbs.rednet.cn/thread-43434350-1-1.html.

[14]http：//bbs.rednet.cn/thread-42941201-1-1.html.

[15]中国环境文化促进会.中国公众环保指数(2008)综述[EB/OL].http：//www.doc88.com/p-77548410253.htm.