解析土地制度改革的法律问题与实践意义

摘 要：2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过宪法修正案对中国的土地制度改革具有重要的理论意义和实践意义，为我国土地征收征用史无前例的确定了一个比较完善的制度体系，也为我国土地征收征用制度奠定了坚实的宪法基础。因此，我们有必要在先发层面重新审视和构建我国的土地征收征用制度，以有效合法地利用土地资源，保障被征地者的合法权益。

关键词：土地征收征用；土地制度；补偿标准；正当程序

一、我国宪法修正案关于土地征收征用制度存在的不足

我国宪法修正案第20条明确规定，土地的征收征用目的是公共利益，程序上是依照法律，前提上是给与补偿，根据既保障又制约的内在逻辑要求，构成了我国土地征收征用的宪法基础，但是结合我国特殊的土地权利市场，经过对我国宪法修正案第20条与其他国家的宪法关于土地征收征用的规定的比较分析，就会发现我国的宪法修正案关于土地征收征用的规定仍存在重大的缺陷。

二、土地征收征用公共目的的规定不适应土地制度改革的需要

外国土地市场是建立在土地私有制的基础之上的，企业取得土地所有权或使用权的来源不具有唯一性，即可以从若干渠道取得土地所有权或使用权。与国外土地所有权制度不同，我国实行国有土地所有权和集体土地所有权相结合的土地所有权制度。两种土地所有权有着不同的法律地位为，国有土地所有权的土地使用权有流转的资格，可以进入市场交易；而根据土地管理法第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设……”的规定，集体所有的土地不得进入市场进行交易。随着我国的城市化建设的加快，国家只能通过征收集体土地满足单位和个人对土地的需求。单位和个人对土地的需要，有的是为了公共利益，也有非公益性的。有学者提出这一现象为“征地悖论”，即非公共利益性质的农地转用怎么办？不经征地是违宪，因为转为城市的农地如果还是集体所有就违背了宪法第10条的规定；征地也违宪，因为不合“为了公共利益才可以征地”的宪法准则。在实践中，为了城市建设的需要，政府机关经常只是根据土地管理法第43条的规定，并未以是否具备“公共利益”之目的来决定是否征地，这实际上等于消解了宪法中土地征收征用的公益限制，有损宪法的权威也不利于约束行政机关严格依法实施土地征收征用。

三、土地征收征用补偿额缺乏明确规定

土地征收征用补偿的宪法规定，对于公民的财产权来说，“是一种稳定器”，对于政府的征收征用权来说，“是一种抑制器”。它能预防政府过度使用征收征用权，如果不存在公平赔偿规定，政府很可能就会积极的征收征用更多的土地以降低自己的投入成本，而这种做法对整个社会来讲往往是浪费资源和低效的。

在各国宪法中，除了规定征收征用土地必须予以补偿之外，关于补偿的额度也是宪法层面上需要加以明确规定的一项重要内容。因为，补偿额度原则不仅明确回答了被征收征用时要不要补偿的问题，而且还直接决定着国家对被征地者补偿的额度。1947年生效的日本宪法第29条规定“私有财产，在正当的补偿下，得为公共利益而使用之。”反观我国2004年宪法修正案第20条仅规定土地征收征用应“给予补偿”，但没有明确应补偿到何种程度。土地管理法仅在第47条规定，征收土地的，按照被征土地的原用途给予补偿，征收耕地的土地补偿费用和劳动力安置补助费都是按照被征收土地的前3年的平均值计算，其补偿标准计算的基准是土地的年产值或农地收益，地上附着物和青苗的补助费标准，由省、自治区直辖市规定。但是，政府机关征地后，转手就是按照商业用地出让，政府机关在其中牟取暴利。所以，针对补偿额度应该明确规定，并且按照被征收后土地的用途进行补偿，这样才显示公平公正，有利于社会的稳定发展。

四、土地征收征用制度未明确规定正当程序原则

美国最高法院的一位法官曾说过：“程序公正与规范是自由不可或缺的内容。苛刻的实体法如果公正地不偏不倚地适用是可以忍受的。”因此，作为保证土地征收征用合法性和公正性之重要手段，正当程序原则在世界许多国家和地区的宪法和法律中被规定和体现。例如美国1791年通过的宪法修正案第5条规定：“非依正当程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产”。而我国2004年宪法修正案第20条规定“可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，如果将“依照法律规定”直接解释为正当程序条款未免太牵强。可见，土地征收征用的正当程序并未在我国作为一项宪法性原则确立起来，这减弱了对国家权力的制约，也使土地被征收征用人的权力很难在相关法律法规中得到保护。另外，中华人民共和国土地管理法实施条例第25条第3款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施。”这意味着政府可以先征地，后签征收补偿协议，实质上以合法的形式完全剥夺了永久失去土地的农民的一切权力，使农民无法凭借手中的土地作为谈判的筹码以保障取得合理的补偿。同时，这条规定使得政府的土地征收征用权最大化、绝对化。这既不符合中国的实际，亦不符合国际惯例。例如法国人权宣言中明确规定，征收相对人的财产必须予以“事前补偿”。

五、土地征收征用制度未明确司法救济原则

中华人民共和国土地管理法實施条例第25条第3款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施。”以及中华人民共和国行政复议法第30条第2款的规定。我国对于土地征收征用补偿主要通过行政复议来解决，这符合宪法基本精神。但是，相对于诉讼来说，行政复议是自己做自己的案子，违背自然公正原则的要求。

参考文献：

[1]周其仁.产权与制度变迁—中国改革的经验研究[M].北京：北京大学出版社，2004.

[2]博登海默（美）.法理学—法律哲学与法律方法[M].邓正来译.北京：中国政法大学出版社，1999.

作者简介：

王建龙（1988.05～），男，河南台前人，辽宁大学法学院在读研究生。