WTO框架下可再生能源补贴的法律问题研究

摘 要：基于保障资源永续利用的政策考量，各国积极发展可再生能源产业。然而可再生能源技术要求高、成本投入大与传统化石能源相比先天不足。针对这一问题，各国普遍出台相应补贴政策弥补可再生能源的劣势。这些可再生能源的国内补贴是否构成WTO框架下SCM协定中的可诉性补贴存疑，由此引发了一系列的国际贸易争端。加拿大可再生能源案作为WTO唯一的已决争端，其专家组报告和上诉机构报告深入分析了WTO框架下可再生能源补贴的相关法律问题，为可再生能源补贴措施正当性证明提供路径。

关键词：可再生能源；补贴；正当性

当前传统化石能源面临能源枯竭和负外部性的问题，发展可再生能源产业成为各国寻求替代能源的重要突破口。然而，局限于技术与成本，可再生能源尚无法满足各国的迫切需要。面对这一局面，各国政府普遍采取政府干预手段扶持可再生能源产业，以可再生能源措施作为诉由的贸易争端也不断增加。本文试以加拿大可再生能源案为视角，首先讨论在专家组和上诉机构报告中对可再生能源措施如何定性、是否授予利益的判断基准；其次讨论在WTO规则下，可再生能源保护措施正当性证明的空间。

一、可再生能源与补贴

1.可再生能源的法律内涵

联合国新能源和再生能源会议、国际能源署以及各国国内立法均对可再生能源的法律内涵进行了的界定。不同规则对可再生能源的法律内涵基本以可再生特性和能源来源种类为限定基准，其中对能源种类的认知也基本一致。因此，笔者综合两方面将可再生能源的法律內涵定性为可永续利用并且补充快于消耗的能源，包括太阳能、风能、生物质能、海洋能源、地热能和水能等非化石能源。

2.补贴对可再生能源的意义

补贴是国家的经济调节手段，在弥补市场缺陷、调节供求稳定和促进产业前期发展等方面具有积极意义。首先，从市场进入方面考量，可再生能源发展需要补贴支持。可再生能源属于技术要求高、资本投入大的产业。一方面，从产业的前期规划，到中期发展，到产业形成的周期很长；另一方面，其能源来源特性导致它在初期阶段风险高、回报低。大量的资金投入和漫长的开发历程，使得市场投资者对可再生能源的投资缺乏信心，因此政府的扶持是建立可再生能源产业不可或缺的条件。其次，可再生能源具有一定的公共产品特性。以竞争机制为调节手段的能源市场中，投资者并不考虑传统化石能源的负外部性影响，传统能源优势明显。持续稳定的政府干预是保证可再生能源发展的重要前提。

二、SCM协定下认定可诉性补贴的基本步骤

在SCM中，判断一项措施是否受适用其规则并由此而进行裁决，其判断步骤如下：首先，分析是否存在“财政资助（financial contribution）或收入或价格支持（income or price support）”？若答案为肯定，则继续第二步；接着分析是否“因此授予利益（benefit there by conferred）”？若答案为肯定，则可判定“补贴”存在；接着分析补贴是否具有“专向性（specificity）”？若答案为肯定，则该补贴是SCM协定下的可诉性补贴，至于可采取何种措施则须待第四步分析并举证后，方能确定并实施。

三、上诉机构报告对争议措施的分析

1.争议措施的定性

（1）不同措施定性是否相互排除。从上文SCM协定下认定补贴的基本步骤来看，第一步应对特定措施是否符合SCM协定1.1（a）下各项进行判断，该款中列举了四种措施形式，包括（i）政府提供直接资金转移，潜在的资金或债务转移； （ ii）政府给予税收豁免； （ iii） 政府提供不属于一般基础设施的产品或服务，政府购买产品； （ iv） 政府通过向基金机构支付或对私人机构担保或指示后，由机构行使通常由政府执行的功能。在本案中申诉方提出，争议措施既符（i）项定性又符合（iii）项定性，定性之间不相互排斥应，应对（i）、（iii）两项的相符性都进行判断。专家组报告认为（i）项与（iii）项是相互排斥的。其依据主要有两点：一，这样违背条约有效解释理论；二，美国大飞机案的上诉机构并没有说一个交易可以既属于财政资助又属于直接资金转移。然而，上诉机构最终推翻了专家组的结论，上诉机构认为（i）项与（iii）项不相互排斥可同时符合。上诉机构提到，美国大飞机案的上诉机构报告中没有清晰的表明（i）项与（iii）项的关系，仅认定直接资金转移和政府采购具有一些类似特征。由此可见，涉案措施可以同时构成两项或者两项以上财政补贴行为，但是，这并不是说协议第一条第一款列举的财政补贴形式有相同的性质。使一项措施归于不同财政补贴形式的依据应当是不同的，否则相应的规则就失去了有效性。

（2）争议措施符合“政府采购”的补贴形式。在本案中，上诉机构认为安大略政府固定电价制度涉及政府购买产品的行为，构成第（iii）种财政补贴形式，在这一点上与专家组的认定一致。即使安大略政府通过固定电价制度购买电力的行为是通过多个机构实施的，只要其行为可归于政府就属于政府购买产品的行为，二而该行为具体是通过单一主体还是多个主体实施，该行为所指向的目的是否达成以及如何达成都不影响上述认定。

2.争议措施是否构成“利益给予”

在认定“政府给予利益”1.1（b）的问题上，专家组和上诉机构都认为应当援引SCM协定第14条的利益计算方法，既通过与“相关市场”的基准比较得出“利益”的存在与否，因此“相关市场”的认定就显得尤为重要。专家组将政府管制电力市场的政策目标作为“收益”分析的起点，认定申诉方所列举的其他充分竞争市场不具有可比性，不能作为“相关市场”。笔者认为从SCM协定第14条的字面含义来看，其利益的考量并未包含政府干预正当性的内容，专家组的“绿色解读”已偏离规则本身。

上诉机构在这一问题上则采取了不同的路径。上诉机构认为与安大略省FIT项目进行对比的“相关市场”应为同为可再生能源市场。上诉机构同时也给出了认定“相关市场”的一些要求，需要确保比较对象为相同时期、类似规模、一致技术的“相关市场”。值得注意的是，上诉机构将SCM协定第14 条的解释拉回到约文本身的限定中，剔除了对政府干预的考虑。

四、上訴机构报告的启示

综合专家组意见和上诉机构意见，我们不难看出无论是专家组还是上诉机构都在为可再生能源鼓励措施寻找合理的依据。在相关市场认定上采取新能源单独划分，既考虑供方也考虑需方的论证为新能源措施提供有利论证。从供方角度而言，不用技术条件的能源类型确实不可混为一谈；但从需方而言，消费者对电力是没有区分的。这两个因素本身相互矛盾，上诉机构如何得出以供方标准划分独立市场的结论仍存疑。可见在现行WTO规则下中，依托争端解决机构来解决该问题有局限性，需要从WTO规则本身寻找解决路径。

1.恢复不可诉补贴

保障可再生能源产业在WTO框架下的发展，这个问题应当由成员方在协议谈判层面解决，而非留给争端解决机构。鉴于对研发的私人投资不足，政府研发支持作为相应的替代措施亦有其正当理由。那么，问题就在于，SCM如何修改以赋予类似措施以正当性？目前，最现实的答案是恢复已经失效的不可诉补贴，即SCM第8条规定的满足特定条件的研发补贴、落后地区发展补贴以及环境政策补贴。

2.援引GATT第20条

事实上，随着第8条的失效，SCM中已不再含有类似于GATT第20条（b）项和（g）GATT第20条的例外能否适用于 SCM。有观点认为，SCM是对GATT第6条和第16条的详述，故GATT第20条可顺理成章地直接适用于SCM，2006年的一份WTO报告就持此论。反对者则认为，SCM自成一体，如同TBT协定与SPS协定。SCM特别解释了GATT的部分条款，但未提及第20条，这从另一侧面表明SCM的起草者不希望将GATT第20条适用于SCM。由于目前尚无案例涉及SCM与GATT第20条的关系，最终定论仍有待观察。尽管目前WTO在处理GATT第20条的适用问题时有欠成熟，但是，将其引入SCM至少提供了一种选择。

参考文献：

[1]甘瑛.WTO补贴与反补贴法律与实践研究[M].法律出版社.2009.

[2]单一.WTO框架下补贴与反补贴法律制度与实务[M].法律出版社.2009.

[3]徐忆斌.光伏产品反补贴贸易争端透析——兼析WTO可再生能源补贴问题[J].现代经济探讨.2013（06）.

[4]Gwyn Prins，Steve Rayner. Time to Ditch Kyoto，Nature，.Vol.449. 2007.

作者简介：

王纯晨（1989.10～），女，福建厦门人，西南政法大学国际法学院硕士研究生，研究方向：国际经济法。