关于法治政府指标体系具体操作的设计研究

摘 要：在政府职能转型时期的大背景下，国务院出台了《全面推进依法行政实施纲要》与《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》两份文件，进而全国若干省市相继进入法治政府指标体系建设的浪潮中。本文以各省市的法治政府指标体系文本为基础，总结成功文本的具体操作方案的设计特征，以及在现实实施过程中遇到的操作难题。由此上升到理论高度，提出操作法治政府指标体系所要参考的维度，最终给出笔者本人的方案设想。

关键词：法治政府；指标体系；权重；反馈系统

一、现行法治政府指标体系操作层面的设计特征

1.指数模式

所有的试行或是已出臺的法治政府指标体系在大的定性指标下都有定量指标。从外部环境来看，“世界正义论坛”最先提出法治指数，并号召世界各地政府和非政府组织对该指数承诺。并且，国务院出台的《关于法治政府指标体系意见》的第三项“法治政府建设指标体系的总体框架”中明确了指标分值的一定限额。如，“在主观指标中，社会公众对依法行政水平和法治政府建设程度评价的指标分值不得低于考评总分值的20%。”世界正义论坛的法治指数与国务院的意见都带有指引性含义，因为通过“数字”具体测评法治政府更符合可操作原则，一定程度上避免了建设过程中的口号化、片面化、盲目性。

2.效果评价依托行政体系

笔者认为，各省市的体系范本依然没有脱离行政权力控制的范畴，法治政府的指标考核权依然诉诸于同级机关或其他权力组织。如广东省的法治政府指标体系中关于“执行依法行政的报告制度方面”提到“县级以上人民政府每年向上一级人民政府和同级人大常委会报告本地区推进依法行政工作进度、主要成效、突出问题和下一步工作安排等情况。表明各省市在具体操作中仍然实行的是机关负责制而不是人民负责制。加强的仅是行政机关内部的层级监督和专门监督。

3.体系实施依托配套方案

法治政府指标体系的具体操作如同一场考试，该场考试需要“试卷”与“评分细则”两套办法，才能有效评定一个学生的成绩。在五省市的法治政府指标体系操作实践中，均有配套的考评办法。如广东省2013年4月12日出台的《广东省依法行政考评办法》，考评每年组织一次。再如湖北省在制定法治政府建设指标体系两年后制订了配套考核评价办法。相继性的操作方法确实保证了结果的科学、实用、可操作性。①

二、法治政府指标体系具体操作的现实难题

1.效果评估缺少民意

《国务院关于法治政府指标体系意见》公布的八个一级指标中，虽然全部包含了公众对于法治政府建设的评价指标，但哪怕不考虑权重，民意所占比例仍然十分微小。只有在“科学决策、民主决策、规范决策”一项中，公众对于行政决策的评价占到了百分之三十，其他各项中公众的评价部分都只占该级指标的百分之二十不到。

法治政府建设问题是行政法在行政层面的具体描绘，而行政法与一般部门法的重要区别在于规范“权力”的运行。这种规范作用着重体现在体制外评价下，现行法治政府指标体系的具体操作过程中缺少民意的基因，民意所占份额较小，是实施过程中的现实难题。

2.“法治”内涵理解错误导致操作偏轨

虽然学理上已经区分了法治政府与依法行政的内涵不同以及确认了依法行政仅是法治政府的实施途径，但在法治政府建设过程中仍然无法很好的区分二者的区别，导致了具体操作法治政府指标体系时的失位。

深圳的《法治政府建设考评指标体系》开头便提出了其关于法治政府建设的几级指标，从制度建设、机构职责与编制、公共财政管理、行政决策、行政审批、行政处罚等方面细化法治政府考评体系。②但笔者认为，深圳的考评体系的架构是借鉴行政法的框架脉络产生的，通过类型化法治政府的权力结构进行考评，而法治政府指标体系的操作方法应是权力的流动过程，而不是类型化的比较。

三、具体操作法治政府指标体系的设想

1.由内部评估操作走向内外部结合评估操作

笔者认为，外部评估人士构成应分为四个部分：媒体、非政府组织的人民代表、学术机构及相关法律专家、律师及参与过司法诉讼的当事人代表③。法治政府指标体系不单单是一个评价“法治”的指数，其已然跳出了法治建设的范畴，也是对于执政能力与效果的考察，仅以法律专家或是法律工作者为主，违背了指标体系的操作理念。值得一提的是，司法诉讼的当事人代表应以行政诉讼法主体为主，因为民事与刑事案件的代表所反映的通常是对司法审判的评价，而不是对行政机关人员的考评。诉讼当事人主要的评估内容是行政案件作出裁决后，行政机关或复议机关针对判决的回应的作为。

2.设立结果反馈机制

设立结果反馈机制是对于具体操作法律指标体系的延续。通过评估反馈，受评者可以获得来自多方面的人员对法治政府建设的意见，全面客观的了解自己的工作进展，进而为改善工作计划做参考。反馈机制包括反馈信息的收集和应用以及反馈信息的评估两个层面。

一方面，建立反馈系统可以从网络层面入手，效仿政府信息公开的模式拓宽反馈渠道，并且要在网络渠道或是新闻媒介上对公众意见和建议的采纳情况予以说明，积极搭建政府与公众之间的沟通平台。另一个层面上，反馈结果即法治政府的建设情况要与奖惩制度挂钩，建立明确的责任追究机制。在此层面，首长负责制我认为是最好的选择，但是奖惩与“数字”完全挂钩也为不妥，需要权重加以衡量。

法治政府指标的操作方法在全国难以找到一个明确的普适做法。但是，只有趋同的考量标准才能在不同的地区之间加以衡量，因此，考评办法或操作办法的发展不能一成不变，并且迫切需要中央的指导方案。

注释：

①张朝霞.“鄂粤两省法治政府建设指标体系比较研究及启示”.《桂海论从》2013年11月刊.

②魏竣韬.“深圳拟出台法治政府建设考评指标体系”.《21世纪经济报道》2008年第7版.

③戢浩飞.“法治政府指标评估体系研究”.《行政法学研究》2012年第1期.

参考文献：

[1]耿玉基，“基层法治政府指标体系研究”.《行政与法》，2009年1月刊.

[2]傅达林，“法治政府指标体系应植入更多的民意基因”.《民主与法治》，2012年2月刊.

作者简介：

郗研宇（1990.8.17～），男，汉族，安徽大学宪法与行政法专业硕士研究生在读。