政府法律顾问制度在我国的实践与发展

王瑶

摘 要：政府法律顾问制度诞生于西方国家，在构建法治社会，法治政府方面发挥了重要作用。这要求我们对政府法律顾问的素质高度重视，同时法律顾问的素质要求也要和法治工作相统一，发挥其作用，引领发展。十八大报告提出“到2020年基本建成法治政府的目标”，这令人振奋鼓舞，同时也使我们产生了更大的压力。我国20世纪八十年代推行这一制度，虽成果颇丰，但也面临了诸多挑战，更是暴露了一系列问题。本文深入探讨政府法律顾问中参与力度不够，运行机制不健全、独立性不强等问题。为政府科学决策、依法行政、促进经济社会发展等方面提供一些建议。

关键词：政府；法律顾问；问题与对策

一、建立政府法律顾问制度的必要性

我国历经两千多年的封建君主专制，人治思想根深蒂固，民国时期动荡不安，更是无暇顾及政治，新中国成立后，照搬苏联模式，脱离了中国实际，改革开放后虽取得巨大进展，但仍是平地起高楼，异常艰辛。我国领导干部在国家和社会治理中普遍缺乏法治思维，遇事办事不找法，甚至出现了凌驾于法律的极端现象。依法行政制度建设缓慢，改革开放三十年来，仅达到了有法可依，有法必依还相差甚远。目前，全国约23500名律师受聘担任各级政府部门的法律顾问，占律师总数的1/10。他们为政府科学决策、依法行政、构建社会主义法治国家作出了积极贡献。因此，建立政府法律顾问制度是不可或缺的。

二、我国政府法律顾问所面临的问题

1.政府法律顾问机制未形成规范化

政府法律顾问制度普遍建立，理应在国家层面上进行顶层设计，总体布局。但目前我国只是对法律顾问的工作内容等方面做出一些简单要求，因此，该制度的实施目前还仅仅停留在地方和基层探索状态。虽然部分地区颁布一些政府规章，决策等来尽可能是本地区法律顾问机制进一步规范化，但是该举措还仅仅局限于部分基层地区，而并未上升到国家层面。这种国家法律体系顶层规制的缺失，致使该制度在实施上缺乏统一的标准，实施的任意性过大。

2.政府法律顾问参与力度不够

虽然许多市已经制定了政府法律顾问工作规则，政府法律顾问的工作往往流于表面，發挥作用较小。一是部分政府官员对政府法律顾问抵触和误解，不希望法律顾问过多参与政府的内务。有的市政府只是应要求出台一个设立法律顾问的文件，不向政府法律顾问咨询任何事情，政府法律顾问只出现在宣传册中，不参与政府法律服务。二是政府法律顾问的专业修养与水平无法适应新时期政府法律顾问工作的需要。政府法律顾问工作是一项繁杂的工程，担任政府法律顾问不仅需要专业的法律功底，还需要丰富的社会经验和职业操守。具备此种水平的复合型人才十分匮乏，这必然会影响法律顾问的数量和参与力度。

3.政府法律顾问遴选与管理机制不够明确

以辽宁省沈阳市为例，其对政府法律顾问的遴选标准是，“法律顾问团成员由具有较高专业素养和专业水平的法律专家组成并由市司法局与市政府法制办共同负责法律顾问的遴选。”明确法律顾问人员后，由市政府审定，以市政府名义发文并颁发聘书。但是，法律文本并未对具有较高专业素养和知识能力水平进行明确的量化，认定极其宽泛、含糊，仅仅采用了一些模糊性的词语来说明具体的遴选与管理办法。虽然在评选过程中提出审议决定，但却并未对如何审定极其标准作出具体规定。

4.政府法律顾问主体专业化分工不强

在新的格局下，推进政府职能转变是当下的重要举措，政府服务范围不断扩大，服务内容更加深入，由此，需要法律顾问需要涉及更广泛的领域，仅吸纳部分领域的法律人才是不能适应当下的政府对法律顾问的要求的。政府法律顾问团专业的多元化发展在遭遇前进的阻碍时，便难以满足政府职能转变的需要。政府在建立法律顾问制度时往往只注重形式，通常只是注重选取一些社会形象佳，专业知名度高的律师担任法律顾问或顾问团成员，而对成员的业务领域、专业方向重视不够。

三、完善政府法律顾问制度的对策措施

1.关于政府法律顾问的机构设置与人员组成

为了方便政府法律顾问工作的开展，县级以上政府应设立政府法律顾问室，政府法律顾问室下设政府法律顾问团。现以省级政府顾问团为例进行说明。专职法律顾问可由法律顾问室根据实际情况从本级政府法制办和政府职能部门法制处在编人员中选择。专职法律顾问应具备国家承认的法学学士学位，通过司法考试，具有较强的法律业务能力和法制工作经验。兼职法律顾问则在一级律师、研究员、教授中聘用，其报酬按照政府向社会购买服务的有关规定确定。

2.关于政府法律顾问的工作原则与职责

政府法律顾问应坚持专业性、独立性与团队性相辅相成的工作原则。一是专业性原则。政府在建立法律顾问团队时往往只注重走形式，通常只注重律师的社会形象，社会知名度。而忽视了其专业的多样性，专业广度，这将无法适应政府对法律服务的全面需求，因此政府应构建科学完备的政府法律顾问专业体系，促进专业岗位化、岗位固定化。二是独立性原则。政府法律顾问的设置，应是一种相对独立的，可与行政权相制衡又相辅相成的力量，其根本的价值在于维护公权力的依法、有效行使。政府法律顾问的职责法定化是当今社会的必然要求，这对理清政府法律顾问与政府法制机构、司法行政机关的职能具有重要意义。因此，国家应根据省、市、县、乡的层级明确每级政府法律顾问的职责范围。

3.关于政府法律顾问的管理机制

政府法律顾问的管理机制亟需建立完善，这不是一项短期可以完成的任务而是需要长期的努力。一是建立公开透明的选用机制。政府法律顾问的选用，应转变传统的由司法行政部门举荐的方式，将竞争机制引入政府法律顾问制度，明确任用人员的条件和程序，严把入口关。二是确立科学有效的管理模式。目前，我国政府法律顾问管理水平参差不齐，管理方式种类复杂，难以使全国形成统一的管理模式。

4.关于政府法律顾问工作的保障体系

实施政府法律顾问工作的重中之重便是建立健全政府法律顾问工作保障体系。应建立政府法律服务经费保障机制。这既是政府购买法律服务理念的产物，也是促进政府法律顾问制度常态化、持续化的必然要求。优化工作环境，保障政府法律顾问工作的高效、顺利展开。同时，政府与政府法律顾问之间并非单纯的经济利益关系，基于公共利益的需要，政府可采取有偿与无偿相结合的方式进行。

四、结束语

政府法律顾问制度起源于西方，我国法治政府的建设是法治国家建设的一个重大命题。我国自二十世纪80年代开始该制度的试点工作，这些年来已经取得了初步的成效。目前，国约有23500名律师受聘担任各级政府部门的法律顾问，占律师总数的1/10。多个省份构建了省、市、县三级政府法律顾问体系。本文从总体上分析了当前国内政府法律顾问制度的现状及建立政府法律顾问制度的重要性，分析当前地方政府法律顾问制度所存在的问题，及对其完善途径的思考。

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