城乡一体化视角下的新型农村社区建设

朱凡凡+张亚娥

摘 要：结合新型农村社区基本内涵及新型农村社区建设的必要性的论述，分析新型农村社区建设过程中存在的问题，并提出加快推进新型农村社区建设的五点建议。

关键词：城乡一体化；新型农村；社区建设

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）21-0037-02

十八大报告指出，解决好农业、农村、农民问题是全党工作的重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就包括健全城乡发展一体化，统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。新型农村社区建设作为新型城镇化的战略基点和统筹城乡发展的结合点、城乡一体化的切入点、提高农民生活水平、享受城市化的生活的重要载体对建设富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西有着极为重要的作用。

一、新型农村社区的基本内涵

所谓新型农村社区，是指由一个行政村或若干个行政村合并组建而成，通过统一规划和建设，最终形成居住方式与产业发展相互协调，基础设施和公共服务设施配套完善的现代化农村新型居住点。与传统的农村社区相比，新型农村社区有以下几个鲜明的特征：

首先，新型农村社区具有开放性。传统的农村社区单位是村落，一个村落少则由两三家、多则上千户组成。由血缘、地缘和业缘关系组成的村和村之间是相对孤立和隔膜的，人口的流动率小，社区之间的往来也少。而新型农村社区是由多个村庄组合而成，其发展突破了传统村庄以往的边界，更加开放。

其次，新型农村社区功能更加齐全。传统的农村社区主要是单一的生产居住功能，而新型农村社区作为新型城镇化和统筹城乡发展的重要载体，通过基础设施的建设和公共服务的推广，除了改善农民的居住生活环境外还可以满足其就业、消费、社会保障、精神文化生活等各方面的需求。

第三，新型农村社区建设更具有规划性。传统的农村社区主要是由村民和家族为了生产生活方便自发建造的。新型农村社区是在充分尊重农民意愿的前提下由政府统一规划，由农民、企业、社会组织等共同建造的。

二、农村新型社区建设的必要性

1.农村新型社区建设有利于促进城乡一体化发展。目前，城乡差距仍然较大，城乡二元结构仍然突出，其中除了城乡经济发展不平衡外，城乡资源配置也不合理。表现在城乡基础设施和公共服务设施落差大，现有农村投入建设难以满足群众对幸福生活的要求。农村目前水、电、路等基础设施依然薄弱，城乡巷道硬化率、自来水普及率、燃气气化率和生活垃圾、污水处理率等差距大。比如渭南市2013年时还有50%的自然村巷道没有硬化，176万人的饮水安全没有解决，6万户农村危房需要改造；同时，城乡基本公共服务水平落差大。这与农民现在对公共服务需求增多的状况形成了鲜明的对比，尤其是对文化教育、医疗服务、社会治安等方面的需求。推行新型农村社区建设就可以将几个分散的小村落整合到一个大的社区，这样就更加方便基础设施建设和公共服务建设的集中投入，比如电信工程、燃气工程、幼儿园（托儿所），养老院、文化活动中心等只有在人口集中的地方才能投入建设，也更有利于投入的成本减少。这样就更有利于打破基础设施和公共服务的城乡二元结构，让农民和城市人享有同样生活。

2.农村新型社区建设有利于实现美丽乡村的目标。传统的农村社区由于缺少规划，农民建造房子都是按照自己的想法任意建造，建筑物参差不齐，厕所乱搭建、脏水乱排放、垃圾乱倒、牲畜乱养，造成“有新房无新村、有新村无新貌”和臭气熏天的脏、乱、差局面。新农村社区建设通过科学的规划、合理布局、多方投入对房屋的设计、污水管道的建造、养殖区的集中建造、垃圾的集中处理等方面做出统一安排，同时实现社区的道路硬化、绿化、量化，进而实现设施完善、环境优美的美丽乡村建设目标。

3.农村新型社区建设有利于集约节约用地。农民新建住宅的过程中，由于村庄规划严重滞后，农村居民点用地往往不能合理、有效地利用。以渭南市为例，据不完全统计，2013年渭南全市行政村宅基地“闲置率”已达到25%以上。渭南市澄城县庄头乡西夏村240户农户，32户住宅基本闲置。多数村干部反映，因有改善居住生活条件、照顾子女进城就学、方便外出务工、满足嫁娶等实际需要，当前，有30%以上的农户今后打算进城购房居住。而新型农村社区建设通过合理的规划，可以综合考虑人口、环境、产业发展等因素将几个行政村整合到一起，农民搬走后剩下土地可以复耕或者进行其他和农业相关的生产用途，同时新农村社区建设在选址时可以按照保护耕地、节约用地的原则，选择在非耕地和在设施基础较好的村庄原基础上建设。这样就可以在改善农民生产生活条件的同时集约节约土地，将土地的经济社会效应发挥到最大。

4.新型农村社区建设有利于解决城镇化发展过程中的许多问题。通过新型农村社区的建设，可以形成许许多多具有特色的小城镇，促进二三产业的发展，实现农民就地就业、就地城镇化，可以解决农村留守老人、留守儿童、空心村的一系列农村社会问题，维护农村社会和谐稳定。另一方面，可以减少农民工都涌向大城市而出现的 交通拥堵、城市管理困难、公共服务供给能力不足的“城市病”。

三、新型农村社区建设过程中存在的问题

1.政府和农民对新型农村社区建设的认识不足。政府和农民是新型农村社区建设的主体。但目前这二者的认识不到位直接制约着新型农村社区的建设。首先，部分领导干部还不能解放思想、转变观念，不了解新型农村社区建设的重要内涵和重大意义，在建设过程中将自己放在等、靠、要的被动位置，而不去挖掘优势资源和调动农民的积极性。其次，大多数农民对新型农村社区建设不了解。据了解，很多村庄的村民从来都没有听说过“新型农村社区建设”这一概念，有的村民即便听说过也认为新型农村社区仅仅是政府投入和管理为主，不需要自己的主动参与，对许多的公共事务采取不干涉的态度。endprint

2.没有充分征求农民的意愿自行建设。新型农村社区建设是一项有利于城乡一体化发展的民生工程，尤其是和农民的切身利益息息相关，所以必须充分地尊重农民的意愿，征求农民的意见。但有些地方在农民不完全知情的情况下就启动建设。比如高陵县2009年被陕西省委、省政府确定为全省统筹城乡发展试点县，高陵县的新型农村社区建设也取得了可喜的成就，创造了有名的“高陵模式”。

3.新型农村新型社区建设投入不足。新型农村社区建设是一个系统工程，住房建设、基础设施建设和公共服务建设都需要投入大量的资金。但目前资金投入不足严重制约着新型农村社区的建设进展。主要表现在：政府财政、项目整合的扶持资金非常有限，土地置换资金到位滞后，基础设施建设投资回收期长、效益低造成民间资本不愿投资，渠道多样化、主体多元化的投融资机制尚未形成。

4.公共服务体系不够健全，基础设施条件薄弱。近几年，由于政府的逐步重视，新型农村社区建设的水平有了较大的提高，但是和预期的要求和城市社区建设水平仍然有着较大的差距，仍然不能满足农民生产生活需求。有些社区农民虽然住进了新楼，但基础设施还没有配套解决，供暖设施、通讯、垃圾处理等设施好没有完善，给农民的生活带来极大的不方便。

5.盲目建设导致千村一面没有特色。新型农村社区建设应该结合本地实际，发挥各自的资源优势，建设各具特色的农村社区。2006年《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中强调“村庄治理要突出乡村特色、地方特色和民族特色，保护油历史文化价值的古村落和古民宅”。2013年12月在北京举办的中央城镇化工作会议提出：在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。

四、对加快推进新型农村社区建设的几点思考

1.强化舆论宣传，营造良好的建设氛围。开展农村社区建设是一项全新的创造性工作，我们必须大力宣传农村社区建设的重要意义、主要内容和政策措施，让农村干部和群众了解什么是新型农村社区建设，怎样开展新型农村社区建设，认识到开展新型农村社区建设的必要性、重要性，从而提高农民群众的参与性、积极性和主动性。

2.坚持以人为本以群众的利益为核心。将新社区“建不建？什么时候建？如何建？”的决定权交给群众。坚持新型农村社区建设的全过程公开透明、公平公正，充分保障群众在建设过程中的知情权、参与权、选择权、监督权。

3.建立渠道多样化的投融资机制。新型农村社区建设，资金是关键。首先，要加大财政资金投入力度，政府财政要拿出专项资金用于新型农村社区建设奖励和补贴。其次，要创新投资融资机制，制定财税优惠政策，引导社会资本参与新型农村社区建设。再次，坚持政府不在土地上谋求任何利益，通过城乡建设用地增减挂钩政策形成的土地差收益，应全部返还给项目建设。

4.建设前必须有科学的规划。新型农村社区建设既要坚持科学规划，又要坚持规划先行，做到无规划不动工，无规划不行动。规划前必须先摸清当地村庄的基本状况，包括村庄数量、占地面积、人口数量、耕地分布、三产结构、历史民俗等。

5.因地制宜，保持当地特色。根据社区建设的主要影响因素，新型农村社区建设可分为文化传统型、产业带动型、城镇依托型、设施良好型、移民搬迁型、旅游开发型和提高完善型等多种模式。各地应根据自身的实际情况采取多种建设模式。尤其要注重保护历史文化名村、传统村落（传统建筑风貌保存完整的村落）、特色景观名村的原本风貌。

参考文献：

[1] 费孝通.乡土中国[M].上海：上海世纪出版社，2007.

[2] 高陵县农村新型社区究竟让农民是喜还是忧？[N].陕西农业报，2013-05-02.

[3] 陕西省新型农村社区建设规划编制技术导则[EB/OL].陕西建设网.

[责任编辑 刘娇娇]endprint