我国PPP模式中的税收问题及建议

文飘

【摘 要】本文主要分析税收对PPP发展的重要性，再分析税收在PPP项目中的分配问题，最后针对我国PPP中的税收问题提出相应的政策建议。

【关键词】PPP；税收；问题；建议

党的十八届三中全会提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快转变政府职能，减少政府对市场的行政干预。PPP是供给侧改革的重要内容之一，是提高公共产品的供给效率和增加社会福利的有效机制，而税收是推进供给侧改革的重要手段。

本文主要分析税收对PPP发展的重要性，再分析税收在PPP项目中的分配问题，最后针对我国PPP中的税收问题提出相应的政策建议。

一、税收支持PPP发展的必要性分析

1.从供给经济学理论的角度来看，PPP发展离不开减税政策的支持[1]。供给经济学派主张减税、减少政府对市场的干预，引入市场竞争机制来推动公共基础设施建设，从而提高总体效率，减税是确保有效供给和实现经济增长的有效手段。因此，从供给经济学角度，PPP的发展需要税收政策（主要为减税）的支撑。

2、从公共经济学理论来看，税收政策工具有助于有效解决公共产品供给不足的问题。PPP项目由于其公益性，大多具有公共产品或半公共产品的性质，难以通过市场机制实现有效供给。税收工具的普惠性和公平性适合市场竞争机制，能最大程度调动私人资本，有助于弥补PPP等公共产品供给不足的问题。

3、从PPP项目及其机制的特殊性来看，先行的税法框架不适用于PPP项目。一是项目性质特殊。PPP项目具有公共产品的性质，具有很强的公益属性，原本出台的针对基础设施建设项目的税收支持也应同样适用于PPP项目；二是项目形式特殊。PPP项目在政府与PPP项目公司之间进行资产转移的过程当中由于没有发生所有权变更，容易产生重复征税的问题，增加PPP项目税务成本；三是政府补助征税问题。政府对项目公司的补助资金以及财政专项补贴资金，都面临交税的问题。这需要国家对相关政策予以修改完善，从而为PPP项目顺利实施营造好的条件。

二、我国PPP项目全生命周期所涉及的税收

PPP项目全生命周期包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等五个环节[2]。五个环节基本上都涉及到税收问题，项目执行和项目移交阶段税收问题最为集中，是本文的重点研究环节。

1.项目识别、准备和采购阶段涉及的税收。

一是政府发起的PPP项目。对于此类PPP项目，政府职能部门或者事业单位具体负责项目识别、准备和采购等相关事项，与传统项目一样仅需缴纳增值税和印花税等零散税收，影响很小。二是社会资本发起的PPP项目。同其他政府采购项目类似，也只需要缴纳相关零散税收。

2.项目执行阶段涉及的税收。

一是项目前期涉及的税收。政府和社会资本在运行PPP项目之前需要签订协议，筹建PPP项目公司，在筹建过程中发生的人员工资、文书打印等费用需要缴纳的个人所得税和印花税等；二是项目建设期间的税收。PPP项目涉及基础设施的建设，在项目建设的过程中涉及的费用包括增值税、印花税、城镇土地使用税以及耕地使用税等；三是项目运营期间的税收。项目建成投入运营后，涉及的税收主要有企业所得税、房产税、城镇土地使用税等。

3.项目移交、转让、出售阶段涉及的税收。

项目建成后，社会资本方可以将项目转移给政府，这不涉及资产的转移，故不产生相应的税收费用，也可以不将项目转移给政府，由于所有权有政府方转移至社会资本方，涉及的税收项目包括印花税、土地增值税、营业税、企业所得税等。

三、PPP项目落地中的税源分配问题

1.PPP项目可否享受西部地区15%优惠税率

《企业所得税法》规定：自2011年1月1日至2020年12月31日，对设在西部地区的鼓励类产业企业减按15%的税率征收企业所得税。PPP项目对于西部基础设施建设、缓解地方政府财政压力以及提高社会资本使用效率等方面都起着十分重要的作用，同時符合西部大开发15%的优惠税率条件，因此不能将PPP项目排除在享受15%企业所得是优惠税率之外。

2.PPP项目能否在项目所在地全口径税款落地

地方政府的PPP项目大多数要求全口径税款落地，这是由于PPP项目往往资金规模较大，税基大、税源充足，从地方政府的角度考虑，PPP项目在项目所在地全口径税款落地有助于补充地方财政收入。但税收不能由利益相关方的主观意志来决定，而是应当按照税法的相关规定来决定PPP项目具体能否再所在地全口径税款落地。我国税法规定，PPP项目中的项目公司是在项目当地注册的法人，则其增值税和企业所得税均应在项目当地缴纳。但往往中选资本注册地不在项目当地，仅在项目当地设置不具有法人资格的项目部，那么其企业所得税则应回到机构所在地缴纳。因此，对于中选资本而言，其建安服务所形成的增值税及企业所得税均不可能在项目当地全口径税款落地。

3.PPP项目预征个人所得税是否合理？

PPP项目存在个人跨地区提供劳务的情况，由此而产生了个人所得税税源分配的问题。有些地方规定，凡是PPP项目需要在当地按照收入总额预征1%的个人所得税，以保证地方的财政收入[3]。

但是，根据国家税务总局2015年的52号文，总承包企业、分承包企业派驻跨省异地工程项目的管理人员、技术人员和其他工作人员在异地工作期间的工资、薪金所得的个人所得税，由总承包企业、分承包企业依法代扣代缴并向工程作业所在地税务机关申报缴纳。跨省异地施工单位应就其所支付的工程作业人员工资、薪金所得，向工程作业所在地税务机关办理全员全额扣缴明细申报。凡实行全员全额扣缴明细申报的，工程作业所在地税务机关不得核定征收个人所得税。所以，项目当地的税务机关根据收入预征1%的个人所得税并不符合规定，更关键的是，有可能导致个人所得税的重复计税。