“智慧城市”背景下城市社区治理研究综述

时间：2024-06-05

苏峭玉

【摘要】基于“智慧城市”大背景下的城市社区治理研究主要集中于智慧社区的概念界定、智慧治理的创新模式及建设方向。目前智慧社区建设仍存在顶层设计与系统构建断层、建设标准不一等问题。未来智慧社区应在健全服务管理体系的基础上提高业主自治程度，并将社区精细化治理以及网格化管理融入智慧社区治理之中，不断探寻城市社区治理能力和服务水平的提升。

【关键词】智慧城市；智慧社区；城市社区治理

随着经济发展与物质的极大丰富，人民生活水平得以提高，与之紧密联结的城市社区治理的模式與技术也应得到创新与发展。党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略任务。在“智慧城市”的大背景下，将科技与社区治理相结合，创新智慧城市社区技术治理，推动智慧社区建设。

一、我国智慧城市发展现状

2014年《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》（发改高技[2014]1770号）对智慧城市做出了官方界定，即：智慧城市是运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式。[1] 《中国智慧城市发展水平评估报告》[2]显示，目前我国推动智慧城市模式，并取得较好成效的城市有北京、上海、宁波、广州、深圳、佛山和无锡等，各城市根据自身经济发展水平制定和实行符合地区实际情况的智慧城市建设模式，如北京的“智能交通”、“电子病历”、“远程医疗”；上海打造的“城市光网”、“三网融合”；深圳的智能产业基地等。智慧城市的应用项目包括智慧公共服务、智慧城市综合体、智慧政务城市综合管理运营平台、智慧安居服务、智慧教育文化服务、智慧服务应用、智慧健康保障体系建设、智慧交通等八项内容，其中智慧安居服务和智慧健康保障体系与智慧社区有直接联系。智慧社区是智慧城市建设在社区层面智慧化的一种先端体现，智慧城市也为社区治理及社区服务的创新提供了良好的社会氛围和实现基础。智慧社区是智慧城市的缩影和承载，社区是城市的基本组成单位，智慧城市建设离不开智慧社区建设，智慧发展成果将通过智慧社区直接服务居民，只有社区实现智慧化，才有城市整体的智慧化。[3]

“智慧城市”是一个还在不断发展完善的概念，它借助大数据、云计算、物联网、地理信息技术等新一代科技作为基础驱动力，其自身具有活性与发展性。随着科学技术的进步与经济活动的变化，智慧城市的外延也将不断扩大，最终勾勒出一幅完善、智能、先进的城市发展新模式。

二、智慧社区的概念界定

社区是城市的基本组成单位，只有实现各单位的智慧化，才能推进城市整体的智慧化。智慧社区作为智慧城市的缩影，也是未来城市发展的必然选择，为新时期城市社区治理提供了方向和思路，智慧社区的发展路径、建设方向及其智慧技术治理是当前学界研究的热点之一。

智慧社区是在智慧城市建设背景下在社区层面进行的智慧化尝试，更贴近居民生活，也是众多经济、民生、教育等方面的落脚点。[4] 《智慧社区建设指南（试行）》将智慧社区定义为：通过综合运用现代科学技术，整合区域人、地、物、情、事、组织和房屋等信息，统筹公共管理、公共服务和商业服务等资源，以智慧社区综合信息服务平台为支撑，依托适度领先的基础设施建设，提升社区治理和小区管理现代化，促进公共服务和便民利民服务智能化的一种社区管理和服务的创新模式，也是实现新型城镇化发展目标和社区服务体系建设目标的重要举措之一。[5]美国杂志《Insight》将智慧社区定义为：应用信息技术对一定区域范围内的各项重要领域进行改革。李静认为，智慧社区是智慧城市的重要组成部分、它充分借助现代网络通信技术，以社区及其居民为载体和服务对象，其目的在于提高居民幸福感，并通过建立智能服务平台，以实现社区智慧管理、智慧服务的一种新型社区管理模式。[6] 蔡良辰认为智慧社区建设仍需居民积极参与以及技术创新。[7] 刘文主张，智慧社区应是一种全新的、基于大规模信息智能处理与先进信息技术上全新社区管理模式，此模式下的社区具备人性化和管理服务智能化等特点。[8] 吴胜武认为，以人为本、整合共享、因地制宜和多方共赢是智慧社区建设的四大原则，智慧社区建设应以满足居民需求为根本导向、以高新技术运用为重要手段、以分层分布推进为实施方向、以提升社会效益为共同愿景。[9]

对智慧社区的概念界定，以上几种观点都强调了要运用现代科学技术建立智能化的服务和管理模式。目的都是为社区居民提供更为便利高效、舒适安全的居住环境。

三、我国智慧社区治理现状

（一）智慧社区治理技术与现状

史伯年在《社区治理》一书中给出了他对社区治理的定义，即：社区治理指政府、社区组织、居民及辖区单位、赢利组织、非赢利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同、协同合作、有效供给社区公共物品、满足社区需求、优化社区秩序的过程和机制。[10] 智慧社区治理通过信息化技术手段扩大了治理范围与内容，利用社区网格化管理在精细化治理与提供个性化服务等方面较传统社区治理取得较大进步。智慧社区在其覆盖面、治理技术以及治理重点上都体现出以人为本的核心理念。

（1）智慧社区治理覆盖范围。智慧社区包含智慧政务、智慧商务、智慧服务、智慧物业和智慧家居五个方面。[11] 智慧政务是对流转效率低、保存不便的纸质版文件台账进行电子化系统化，能在提高相关部门工作效率的同时更好的为人民服务；智慧商务的前身是电子商务，后者是对前者的改进，智慧商务在解决“快递的最后一公里”上有着明显的帮助：如社区通过与电商合作，在社区内部设立电商快递存取点，方便居民在方便的时候接收快递包裹；智慧物业是指物业基于已有服务，结合信息化技术，对服务方式与内容进行进一步丰富与发展，如开发智能停车系统，根据车位空闲时间合理调配，解决停车难问题；智慧家居是居民生活的一种改善方式，包括手持设备连线云端平台，在家即可预约社区上门服务，以及智能住宅和恒温恒湿住宅等，如无锡市朗诗社区采用全年恒温22℃—26℃以及40%—60%恒湿模式住宅，吸引大量老年退休人口居住。

（2）智慧社区治理与技术之结合。智慧社区治理过程可结合社区网格化管理，柴彦威以社区动态规划和社区网格化管理为依托，提出中国城市社区管理与服务智慧化的路径：通过多网格融合和技术标准建立与互融，实现社区服务精细化，并根据居民时间空间行为的模式和需求对社区网络进行科学划分和动态管理，为智慧社区治理提供社区居民行为引导策略。社区网格化管理是完善社区管理平台建设、实现社区基础信息电子化的重要基础，社区管理单元的细化为社区智慧化管理和社区聚合服务提供了良好的借鉴和支撑。[12] 应对社区管理人员进行一定的信息化技能培训，并进行相关实践，以便积累经验，更好的为社区居民提供良好的服务。[13]

（3）智慧社区治理的重点。陈自立认为，当前智慧社区治理的重点应放在社区治理科学化、规范化发展上。社区参与治理是社区的内在需求，社区居民参与社区治理方面应得到更进一步的扩展与深入，同时要关注社区各个主体相互协作并共同治理的机制。智慧社区主要依靠感知、通信技术的发展，运用无线终端和4G网络来进行信息传输和整合，将个体有效纳入智慧社区全局。[14 ]同时，将专业社会组织、社会工作融入于社区，形成“三社联动”机制，进而在社区治理和服务输送中实现社区功能分化与需求满足，可减轻居委会和社区工作站的工作负荷，承接其社区服务功能，使得社区服务功能划分更加明确，提高社区治理的时空效率。[15]

智慧社区技术治理需要各社区治理主体切实了解社区内部情况、现存问题以及社区居民的多重需求，提升社区工作人员的专业素质，在建设好智慧化设施的硬件环境的基础上提升智慧化“软实力”，并加强对智慧化设施的监管与保护。通过社区智慧云平台（如微信公众号、社区管理与服务网页等）打造社区特色文化氛围，使智慧化融入社区的每个角落。培养和提升居民科学文化素质和思想道德素质，使之在了解智慧社区治理模式的基础上积极主动参与其中，为社区治理与建设提供思路与建议。

（二）智慧社区治理与传统社区治理之区别

传统社区治理存在治理技术落后、治理手段无法适应日益复杂的社区结构、社区多元主体对社区信任不足以及社区治理动员能力差等问题。简而言之，传统社区治理方式存在忽略社区实际、与时代潮流不相符合以及居民参与度不高的问题。[15]

（1）治理主体。陆毅认为，智慧社区治理与传统社区治理的区别主要在于治理主体、社区服务以及社区治理手段三方面。[16] 传统社区治理由政府主导，而智慧社区的治理主体变为政府、社会组织、居民自治组织等多方协同，政府以购买服务的方式为社区引进有资质的社会组织和企业商家，使得社区居民获得更为专业的服务。

（2）社区服务方式。智慧社区治理与传统社区治理在社区服务上的区别主要在于精细化个性化的服务，社区治理主体改变后，专业社会组织与企业商家根据社区实际需要制定更为符合社区发展潮流的精细化服務。引入智能设施与智能应用，多元主体的参与一改传统社区治理中政府只手遮天的状况，其诉求也将影响社区决策，并通过现代化信息化手段（如微信群、微信公众号等）向居民征集社情民意及相关意见与建议，在平台上进行整合，最后提交至居民代表大会进行审议。智慧社区治理中，个性化精细化服务是重点，其核心在于满足居民多样的需求，提高社区工作效率。

（3）社区文化氛围营造。社区文化的营造也是智慧化社区治理的一大特点，与传统社区的邻里关系不同，智慧社区更关注“社区云文化”建设，以打破长久以来邻里关系疏离的“门对门陌生人”情况。居民通过社区云平台提供需求信息，展示个人兴趣爱好，即可拉近与其他居民的关系，又能更精准的反馈社区现实需要，一系列信息反馈全部通过云端网络完成，大大提高社区工作效率。

四、我国智慧社区治理现存问题及对策

智慧化社区治理模式在我国经历了三个发展阶段，分别是：以智能技术为代表的雏形期、以建设综合智能信息服务平台为基础的探索期和以满足居民需求为导向的成长期。[17] 智慧城市与智慧社区都是一个不断成长和发展的概念，智慧社区治理模式的每一阶段都有其特点与不足之处。

（一）我国智慧社区治理现存问题

（1）社区行政化与顶层设计不合理。我国基层社区行政化现象较为普遍，上级政府和党委对社区进行定量化考核以达到管理社区的目的，这直接导致社区工作重心偏移，忙于应对上级考核，而忽视了社区自身需求与居民的切身利益。上级政府与党委的考核压力使社区治理的难度和效率都受到影响，智慧城市的建设促进政府简政放权、转变职能，对此现象也有改革的趋势，但目前社区行政化仍是社区治理的问题之一。

（2）智慧社区服务体系尚不健全。高光耀认为目前我国智慧社区服务体系存在四方面问题，即：缺乏顶层设计，尚未形成统一的行业标准；服务系统集成化程度低，各服务系统间整合程度低下，尚未形成统一集成化系统；服务人才体系不健全，服务人员素质偏低。年龄偏大。结构不整；缺乏合适的运营模式，智慧社区建设时间较短，尚未形成高效的运营管理模式。[18]尽管近20年的社区网格化建设已经为社区信息化奠定了基础，但仍存在智慧社区建设硬件设施和感知设施不足、数据采集与整合共享以及平台建设不能满足需要等问题。[19]

（3）智慧社区治理的系统构建与治理方法松散间断。智慧社区治理的系统构建存在治理工具布局分散、治理角色松散、治理方法传统间断、政府力量干预过大四个问题。[20] 智慧社区治理过程中实践的重点在于公平参与和透明协商治理，应当将线上与线下各主体有机连接，形成虚实结合、沟通便利的社区治理协商沟通共同体。目前智慧社区服务体系缺乏有效地顶层设计，服务系统集成化程度低，服务人才专业化程度低，传统运营模式松散间断等问题。[21]

（4）智慧社区建设水平参差不齐。智慧社区建设需强调“四个保障”：组织保障、法律保障、人才保障、资金保障。[22] 目前我国各地区经济发展水平、人口规模、社区建设历史情况各不相同，因此各地智慧社区建设的标准与进度也各不相同。智慧城市政策导向下达后，各地区发挥自由裁量权，根据自己对智慧城市及智慧社区的理解与地区实际情况做出判断，各地区各行业有不同的实际情况以及对政策的解读，尚未形成统一的建设标准，建设主体资源整合困难。智慧社区需要多主体合作，但事实上各部门之间相互整合难度大。从而间接造成智慧社区建设水平参差不齐的情况。

（5）社区居民思维转变未完成，业主自治协商意识较低。政府是我国传统城市社区治理中不可忽视的重要主体，其威信与印象里以及对社区的绝对管辖能力早已深入社区居民的思维之中。时至今日，尽管智慧社区的治理主体已经改变，政府权力触角逐渐退出社区治理领域，但在多数社区居民心中，政府仍是参与社区治理的重要力量，以至于一旦出现一些问题，居民的第一反应不是自主协商或寻求居委会帮助，而是直接谋求政府力量来解决，甚至导致部分居委会“形同虚设”。社区居民思维转变尚未跟上智慧社区治理发展的脚步，长此以往，必将增大政府工作负担，造成行政的低效，且无法满足居民的需求，对政府与社区居委会将造成不利影响，居委会无法及时获知居民的需求与问题，也就无法及时向之提供个性化专业化的服务，无形中对智慧社区建设产生“拉后腿”现象。

（二）我国智慧社区治理现存问题之解决对策

（1）完善智慧社区服务基础设施，发展智慧式参与协商。智慧社区治理首先要做到社区公共服务智慧化，要完善智慧社区服务基础设施，推进智慧社区通信网络和感知网络建设，合理布局智慧社区服务配套措施；搭建一个信息与资源有效整合共享的服务平台，推动社区各主体之间的交流互动；其次是要发展智慧式参与协商，促进公权力与网络民意在虚拟空间中的对流和动态平衡；同时，政府职能也需进行智慧化，依托大数据与物联网技术等智慧化手段，重塑政府职能，使之由机械化向智慧化转变，以提高政府工作效率，更好的为人民服务。

（2）强化社区智能综合服务平台建设，构建智慧化服务运行机制。面对智慧社区服务体系不完善的问题，应发展丰富智慧社区服务并加强社区智能化综合服务平台建设，积极推进城市公共智慧服务覆盖社区，并大力发展社区智能化服务系统，智慧社区服务体系应当以社区居民为服务对象，以社区内各类软硬件设施为支撑，以社区智慧服务为主要内容，以满足社区居民多方面生活需求、提升社区居民生活质量为目标，构建一个政府主导支持、社会多元参和与服务网络的运行机制。

（3）推动社区治理制度和技术创新。构建系统的治理工具布局，避免分散建设，并将社区各个环节与服务统筹其中；基于信息技术，通过网络终端建立联接的社区治理共同体；将“互联网+”应用与已有社区治理服务结合，以求社区治理能力的最大化，实现数字化、智慧化社区治理，从而整合社区资源，重构社区秩序。需要加强智慧社区服务团队专业化建设，并加快发展和完善智慧社区服务模式，根据社区实际需要推进社区治理制度和技术创新。

（4）尽快构建智慧社区建设标准统一体系，建立信息联结协商治理共同体。吕康娟认为，智慧社区建设需要智慧产业的市场化，而目前智慧产业尚未形成统一系统，存在智慧产业链主体分散、不成规模的现状，只有智慧产业市场化体系成熟，智慧社区建设才能得到长足的发展。[23]

（5）促进社区居民传统思维转变，尽快适应智慧化新社区治理模式，提高业主自治协商意识。面对社区居民思维转变尚未完成的问题，可利用智慧城市及“互联网+”等智能现代化新技术进行改善，如在新闻、官媒、以及社区信息墙上对智慧社区参与同传统社区参与的不同之处进行重点宣传教育，培养社区居民主动参与社区事务与管理的意识，推动业主自治，提高业主参与社区事务的积极性，促进社区事务业主参与度的提升。

五、我国智慧社区的发展趋势

“智慧社区”建设已成为一种时代趋势，是新形势下社会创新管理的一种新模式和新理念，以保障和改善民生为出发点和落脚点[24]。郭文伯提出：智慧社区建设应以人为核心，以国家颁布的智慧社区建设指标和评价体系为指导，促进社区信息化和智慧化建设。[25] 宋煜认为智慧社区的发展基石是社会服务，智慧社区之“智慧”需要社会服务系统的支撑。[26]而社会服务系统的建立，其最终目的也是便民利民，以上几种观点指向一个核心，即：智慧社区建设应以人为本，保障民生，其手段在于构建和智慧化社区服务与管理系统，完善和创新社区治理新模式。杨昌辉认为，现代科学技术的革新为智慧社区建立新的生产关系和发展新的商业模式奠定了基础，而智慧社区需要强大的信息技术支撑及多主体协调共管的管理模式来统领。 [27]

目前我国城市社区主要承载了就业、医疗和养老保障、社会福利与救济、文化娱乐等公共服务功能。在社区工作内容短期无法改善的情况下，工作效率亟需得到提升。智慧社区的运行模式与“云系统”这一概念相似，智慧社区是一个云平台，与之连接的每一个社区居民都是一个通过连接智慧社区平台获得服务、满足多种需求的终端。只有系统核心数据信息处理得当，各个终端才能获得合理与实际的收益。当前我国智慧社区建设应当在以居民为核心的基础上，明确社区各部门的事务分工，避免“一套人马多块牌子”分工不清的低效局面，建立新型社区治理体系。

六、结论

社区的发展与进步并非只依赖现代科学技术，还需对社区参与主体进行再划分。传统社区主要为政府主导，存在社区事务行政化、社区基础设施建设疏忽、居委会对社区实际情况把握不足，居民参与社区事务积极性不高等问题，智慧社区带来的全新社区治理模式不仅需要关注社区内部状况，还需要联系社区外部资源，在获得政策支持的基础上建立信息资源共享机制。政府需简政放权，转变职能，加大向社会组织购买服务的力度，尽量避免行政工作大量下放社区的状况出现，为社区自身治理提供寬松的环境。与此同时，业主自治也是社区治理的重要一环，但传统的业主自治方式如召开居民大会等，业主参与积极性较低，会议与项目等多流于形式，很多业主甚至不知道居民大会何时召开，业主参与度较低。面对目前消极的现状，可利用智慧城市及“互联网+”等智能现代化新技术进行改善，推动业主自治，提高业主参与社区事务的积极性，促进社区事务业主参与度的提升。

智慧城市建设离不开智慧社区的发展，当前智慧社区建设仍存在顶层设计与系统构建断层以及建设标准不一等不足之处，未来智慧社区应在健全服务管理体系的基础上提高业主自治程度，并将社区精细化治理以及网格化管理融入智慧社区治理之中，不断探寻城市社区治理能力和服务水平的提升。而智慧城市服务体系应当以社区智慧服务为主要内容，在强化统筹协调，保证基础设施健全完善的基础上，由点到面建设智慧城市；在满足社区居民多方面需要的基础上与政府主导支持结合，形成社会多元参与协同服务机制。在此环境中，社区在自身治理上也要有所改善与更新，发展符合时代趋势的技术治理，完善社区服务体系，借助先进信息技术，建立智能化信息系统对社区进行治理，注重提高业主自治程度，否则将落后于智慧社区乃至智慧城市的建设。

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